Идея восстановления прямых губернаторских выборов была частью пакета политических реформ, предложенного в обращении Дмитрия Медведева к Федеральному собранию 22 декабря 2011 г. Другие идеи – это облегчение условий регистрации политических партий; снятие некоторых препятствий к участию партий и кандидатов в выборах; реформа избирательной системы на выборах Государственной Думы; создание Общественного российского телевидения.
Широко распространено мнение, что весь пакет реформ стал своеобразным ответом российских властей на требования о демократизации, прозвучавшие в ходе митинга 10 декабря на Болотной площади. И хотя российские официальные лица неоднократно отмечали, что реформа готовилась давно и не была связана с протестным движением, искренность этих заявлений сомнительна. Достаточно сказать, что избирательная система, предложенная Медведевым для выборов Государственной Думы, в процессе подготовки законопроекта изменилась до полной неузнаваемости. Значительные поправки были внесены и в другие реформы, включая выборы губернаторов. Характер этих изменений важен для понимания логики, которой руководствуются российские власти при разработке и реализации реформы, а значит – ее целей.
Надо заметить, что идея о восстановлении губернаторских выборов стоит в общем ряду реформ особняком.
Если о других изменениях впервые заговорил Медведев 22 декабря, то данное предложение было впервые высказано Владимиром Путиным за неделю до этого, 15 декабря, во время транслировавшейся по телевидению пресс-конференции. Путин подчеркнул, что в свое время он лично изобрел порядок, при котором наделение губернаторов полномочиями происходило путем голосования в законодательном собрании по кандидатуре, предложенной президентом. Но теперь, по его словам, эта система выполнила свои задачи, и ее нужно изменить. Однако для предотвращения прихода к власти в регионах сепаратистов необходимо сохранить возможность вмешательства федерального центра в процесс выборов. Как сказал Путин, новая система могла бы выглядеть таким образом, чтобы «все партии, которые приходят в региональный парламент путем прямого тайного голосования, предлагали президенту своих кандидатов на должность губернатора – руководителя региона. Вот эти предложения проходят через президентский фильтр, и он вносит эти кандидатуры уже не на депутатов заксобрания, а на прямое тайное голосование всего населения, проживающего в регионе».
В выступлении Медведева все эти подробности были опущены. Очевидно, предполагалось, что Путин раскрыл их в достаточной степени.
Таким образом, восстановление губернаторских выборов было первой реформой, предложенной российскими властями после того, как были оглашены плачевные для них итоги парламентских выборов 4 декабря. Об особой важности этой реформы свидетельствует и тот факт, что в выступлении Медведева она была поставлена на первое место. При этом можно заметить, что среди требований митинга на Болотной площади идеи относительно структуры региональной власти отсутствовали. Значит ли это, что, пойдя на восстановление губернаторских выборов, власти с самого начала преследовали какую-то собственную повестку дня, и элемент реагирования на массовый протест здесь отсутствовал? Нет, не значит. Дело в том, что опросы общественного мнения в течение длительного времени, прошедшего с момента отмены прямых выборов в 2004 г., фиксировали значительное и постепенно нараставшее недовольство граждан России новым порядком назначения. Из всех антидемократических мер, принятых под руководством Путина в 2004-2006 гг., именно эта наиболее остро воспринималась населением как посягнувшая на когда-то принадлежавшее ему, но теперь отчужденное право. Даже если на митинге в Москве требование о восстановлении губернаторских выборов не прозвучало, можно было надеяться на позитивное восприятие этой реформы критически настроенными гражданами.
Несомненно, однако, и то, что собственная повестка дня, не имеющая отношения к массовым протестам, у властей все-таки присутствовала, и она была напрямую связана с итогами парламентских выборов 4 декабря. Чтобы понять эту повестку дня, необходимо вкратце проанализировать организацию региональной власти, введенную в России в 2004 г.
Основная особенность этой системы состояла в том, что губернаторы фактически назначались федеральным центром и несли перед ним прямую, полную политическую ответственность. Голосование в законодательных собраниях по кандидатурам, предложенным президентом, носило декоративный характер. Обычно против президентских кандидатур голосовали по 2-3 депутата, а во многих случаях они «избирались» единогласно. Причина не только в том, что за отказ поддержать эти кандидатуры следовала санкция в виде роспуска законодательного собрания, но и – прежде всего – в том, что до отмены прямых выборов губернаторы были в регионах монополистическими игроками, державшими под своим контролем как законодательные собрания, так и представленные им партии. В научной литературе широко признано, что региональные политические режимы, сложившиеся в России во второй половине 90-х – первой половине 2000-х гг., носили авторитарный характер.
Основная проблема для федерального центра состояла в том, что региональные власти, располагая всей полнотой контроля на местах, продолжали пользоваться достаточно высоким уровнем автономии.
Как показали региональные выборы 2003-2004 гг., во многих случаях для поддержания этого контроля они игнорировали один из кардинальных приоритетов федерального центра, высокие результаты партии «Единая Россия» на выборах законодательных собраний. Вместо этого, они встраивали губернаторские коалиции из различных партий, а также создавали собственные в виде так называемых «губернаторских блоков». При этом сами они не нуждались в поддержке «Единой России» на выборах и выигрывали их, как правило, в качестве независимых кандидатов. Это означало, что в избирательном цикле 2007-2008 гг., которому федеральные власти придавали критическое значение с точки зрения удержания фактической власти в руках Путина, результаты «Единой России» могли быть довольно скромными. Располагая значительными ресурсами влияния на результаты голосований в регионах, губернаторы были готовы использовать эти ресурсы в собственных интересах, но не обязательно – в интересах федерального центра.
Смысл реформы 2004 г. состоял именно в том, чтобы, установив прямую ответственность губернаторов перед центром, использовать их ресурсы в электоральных интересах правящей группы. Таким образом, эта реформа приобрела характер взаимовыгодного обмена. Федеральный центр должен был получить от губернаторов необходимые для него результаты выборов. Губернаторы – в той мере, в какой это условие выполнялось – получали полную свободу действий на местах. Основные элементы их бесконтрольной власти оставались в полной неприкосновенности или даже усилились. Таким образом, региональный авторитаризм был инкорпорирован в структуру общенациональной авторитарной власти, и это стало решающим шагом в отходе России от демократического пути развития. Федеральные выборы 2007-2008 гг. в полной мере подтвердили краткосрочную эффективность этой стратегии.
Затем, однако, стали накапливаться проблемы. Сразу после введения нового порядка, в 2005-2006 гг., ротация губернаторов носила весьма ограниченный характер. Как правило, Путин переназначал тех же самых губернаторов, которые когда-то выигрывали выборы. Начиная с 2008 г., ротация губернаторского корпуса заметно ускорилась, достигнув своего пика в 2010 г. Этот процесс показал, что федеральному центру не удалось создать эффективной системы рекрутирования губернаторского корпуса. Многие из новых назначенцев были чужды регионам, в которых пользовались почти абсолютной властью, не справлялись с управленческими задачами и оказались подверженными широкомасштабной коррупции. Опросы общественного мнения демонстрировали систематическое снижение уровней доверия населения к губернаторской власти. Кроме того, некоторые из новых назначенцев оказались втянутыми в латентные конфликты с влиятельными группами местных политиков и предпринимателей, сформировавшимися при прежних руководителях. Это, наряду с общим падением престижа губернаторской власти, крайне негативно сказывалось на способности губернаторов осуществлять административную мобилизацию избирателей и координировать фальсификации на выборах. Иными словами, назначенные губернаторы оказались лишь в ограниченной степени способными выполнять свою часть контракта с федеральным центром.
Начиная с весны 2010 г., неспособность губернаторов обеспечивать результаты «Единой России» стала сказываться на итогах выборов региональных законодательных собраний и муниципальных выборов. Эти сигналы были проигнорированы центром, который, видимо, рассчитывал на то, что важность предстоящих федеральных кампаний и прямое участие в них первых лиц государства позволят улучшить результаты. Но практика показала, что если на субнациональных выборах, в условиях низкой явки избирателей и при наличии одномандатных округов, губернаторам удавалось обеспечить «Единой России» большинство в собраниях при сравнительно низкой поддержке населения, то без этих условий даже указанные факторы федерального уровня не могли выправить ситуацию. Сказывалось, конечно, и то, что у многих новоназначенных губернаторов просто не было опыта, достаточного для победы на важных выборах, вызывающих интерес избирателей. Единственным образцом таких выборов на региональном уровне раньше были губернаторские выборы. Теперь, когда их не стало, электоральный опыт губернаторов стал иррелевантным с точки зрения задач федерального уровня, поставленных перед ними центром.
Таким образом, восстановление прямых губернаторских выборов могло рассматриваться властями как шаг к восстановлению функциональности системы.
Надо признать, что у них были достаточные основания для оптимистического взгляда на такую возможность. Действительно, восстановление выборов не меняет монополистическую структуру региональной власти. Будучи избранным, губернатор продолжит существовать в свободной от институтов среде, без институциональных (в виде сильных законодательных собраний) или политических (в виде влиятельных оппозиционных партий) сдержек и противовесов. Для долгосрочного демократического развития полезным выходом было бы не восстановление губернаторских выборов, а кардинальная реформа региональной власти с расширением полномочий законодательных собраний и внедрением элементов парламентской системы на региональном уровне. Однако без широкомасштабной демократизации это было бы и невозможно, и бессмысленно.
Вместе с тем, восстановление прямых губернаторских выборов чревато и некоторыми рисками для авторитарного политического порядка.
Власти не могут исключить такого поворота событий, при котором – вследствие резкого ухудшения экономического положения или какого-то публичного скандала – политическая заинтересованность населения повысится, а критические настроения приобретут массовый характер. При этом модель поведения избирателей может сдвинуться в направлении протестного голосования, когда поддержку будут получать любые кандидаты, кроме связанных с действующей федеральной властью. В результате значительно расширились бы возможности оппозиции. В частности, успехи на губернаторских выборах позволили бы ей сформировать территориальные базы поддержки. Отсутствие таких баз является одной из важнейших основ электорального авторитаризма в России. Кроме того, практика показала, что даже если официальные кандидаты выигрывают выборы, то массовые протесты по поводу итогов выборов сами по себе представляют значительную угрозу для властей.
Разумеется, эти риски были с самого начала были учтены в концепции реформы, которая – в исходной формулировке Путина – предполагала не свободное участие кандидатов в выборах, а голосование населения по кандидатурам, одобренным президентом. Однако в ходе дальнейшей разработки реформы выяснилось, что реализовать идею «президентского фильтра» на законодательном уровне довольно трудно. В первоначальном законопроекте устанавливалось, что «выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом Российской Федерации, порядок проведения которых определяется Президентом Российской Федерации».
Уже в ходе предварительного обсуждения законопроекта зазвучали голоса представителей «Единой России» о том, что порядок консультаций нуждается в конкретизации. Выяснилось, однако, что выработать конкретную модель довольно трудно. Если бы консультации не носили обязательного характера, а президент не имел права отклонять выдвинутые партиями кандидатуры, то идея «фильтра» осталась бы пустым пожеланием. Но если бы у президента была такое право, то на федеральном центре лежала бы полная ответственность за подбор кандидатов, и в любой конфликтной ситуации ответственность переносилась бы с регионального на федеральный уровень.
В окончательном варианте закона, принятом Государственной Думой 24 апреля, положение о «президентском фильтре» было сохранено в качестве вторичного и ни к чему не обязывающего элемента. Вместо этого в закон была внесена идея «муниципального фильтра», впервые сформулированная на встрече Медведева с представителями регионов 6 апреля. В окончательном варианте эта идея выглядит так: регистрацию для участия в губернаторских выборах смогут получить только те кандидаты, которые смогут заручиться поддержкой 5-10% местных депутатов и глав администраций как минимум в 3/4 муниципальных образованиях в границах субъекта РФ. При этом депутаты вправе поддержать только одного кандидата, а их подпись должна быть нотариально заверена. Более точные количественные параметры оставлены на усмотрение региональных законодателей. Они же будут решать, могут ли в губернаторских выборах участвовать только партийные кандидаты, или возможна независимая кандидатура в форме самовыдвижения. Если такое право будет закреплено законом субъекта РФ, то самовыдвиженцу необходимо собрать в свою поддержку от 0,5% до 2% подписей избирателей региона.
Очевидно, что «муниципальный фильтр» абсолютно исключает возможность выдвижения на губернаторских выборов кандидатов, которые не получили бы одобрения федеральных и региональных властей. Муниципальные собрания в России укомплектованы представителями «Единой России» до такой степени, что во многих случаях для обеспечения соревновательности на выборах им придется давать свои подписи представителям других партий. И понятно, что выдвинуться смогут лишь такие «оппозиционеры», которые абсолютно лояльны властям и не представляют для них никакой, даже потенциальной, угрозы.
Таким образом, идея губернаторских выборов дошла до практического воплощения в абсолютно выхолощенном виде.
Конечно, важнейшим фактором такого исхода стало снижение протестных настроений в стране: власти больше не видят необходимости идти на уступки. Но надо заметить, что другие элементы политической реформы не были выхолощены до такой степени. Например, закон о политических партиях не претерпел значительных ухудшений. Чем объясняется разница? Высокая фрагментация партийной системы (а именно она будет непосредственным итогом этой реформы) не только вписывается как в долгосрочную стратегию сохранения авторитарного политического порядка, но и не чревато краткосрочными угрозами для него. По поводу губернаторских выборов верным был бы лишь первый тезис, но не второй. В условиях, когда ближайшие федеральные выборы состоятся в 2016 г., именно региональные политические арены могли стать источником нестабильности. А поскольку фундаментальной целью инициированной Медведевым политической реформы является не демократизация, а консолидация авторитарного порядка путем придания ему более эффективной институциональной формы ,
то и не удивительно, что потенциально наиболее опасный элемент подвергся полному выхолащиванию.
Автор - доктор политических наук, профессор сравнительной политологии Европейского университета в Санкт-Петербурге. первоначально опубликовано на немецком языке в издании Russland Analysen 18 мая 2012 г.
