Мало кто не обсуждал в последние годы архитектурный облик областного центра, благо, даже кризис не привел к свертыванию планов застройщиков. И мало кто из тех, кто высказывается на градостроительные темы, говорит о позитиве (если только это, конечно, не застройщики).
Фото: Варвара Гертье
Удивительно, но в большинстве случаев в итоге виноватыми в том, что горожане недовольны городом, оказываются чиновники мэрии: мол, они и земельные участки выделяют неизвестно кому и там, где не надо бы выделять, не думают о развитии города, разрешая строить магазинчики и офисные здания там, где надо бы дороги расширять… Перечень обвинений можно продолжать до бесконечности. Но насколько сегодня внешний облик города зависит от муниципальной власти? И есть ли в принципе возможность найти какой-то консенсус между интересами инвесторов, которые хотят зарабатывать деньги здесь и сейчас, и интересами горожан, которые хотят жить в удобном и комфортном городе? Об этом наш разговор с главным архитектором города Иванова Натальей Петровой.
- Наталья Вячеславовна, сегодня в адрес представителей муниципальной власти, отвечающих за градостроительную политику в областном центре, нередко звучат обвинения в том, что, принимая решение о выделении земельных участков под застройку или выдавая разрешения на строительство, они не учитывают ни стратегию развития города, ни интересы жителей, и на первом месте у них всегда стоят интересы инвесторов (застройщиков). Застройщики, со своей стороны, регулярно жалуются на административные барьеры, на бюрократию, на то, что чиновники не дают развиваться бизнесу, а значит, и городу. Где правда? Насколько муниципальная власть сегодня может влиять на градостроительную ситуацию? И насколько эффективно действуют эти рычаги влияния?
- Давайте начнем со стратегического развития города. Документ, который его определяет - это генеральный план города Иванова, утвержденный решением Ивановской городской думы. Да, в него вносятся изменения, но общие стратегические направления остаются прежними. Поэтому нельзя утверждать, что в угоду интересам застройщиков представители муниципальной власти совершают действия, которые противоречат генплану.
Следующий документ, влияющий на градостроительную ситуацию в городе, - это правила землепользования и застройки (ПЗЗ). В частности, они определяют расположение территориальных зон, а также параметры застройки земельных участков в этих зонах. Ограничения, которые необходимо учесть застройщику, вытекают из этих двух документов и отражаются в градостроительном плане земельного участка (ГПЗУ), который выдается ему в заявительном порядке в рамках оказания муниципальной услуги. Конечно, есть еще требования технических регламентов, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические нормы, но если говорить о градостроительстве и архитектуре, то это все рычаги влияния на застройщика, которые у нас есть на сегодняшний день.
- То есть никакого согласования внешнего облика здания, его расположения на земельном участке не требуется?
- Если соблюдены все требования, установленные в градостроительном плане земельного участка, то не требуется. Мы часто слышим: как вы могли разрешить построить такое уродливое здание, которое портит архитектурный облик города? Но, во-первых, красота или уродство – понятия субъективные. А во-вторых, архитектор предлагает решение архитектурного облика без согласования с администрацией города, опираясь на свой профессионализм.
- Но ведь раньше требовалось получить согласование главного архитектора?
- Действительно, до 2004 года, когда вступил в силу ныне действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации, основанием для разработки проектной документации являлось так называемое архитектурно-планировочное задание. В этом документе прописывались требования к объекту, в частности, требование по согласованию с главным архитектором города или, если строительство планировалось в центральной части города – требование по согласованию с градостроительным советом. Таким образом, органы местного самоуправления формировали требования к объекту, в том числе, к его внешнему виду, к отделке фасадов, к цветовому решению. Если у главного архитектора или у градостроительного совета возникали какие-то замечания, то застройщик должен был их устранить, затем вновь предоставить проект на согласование.
Мы часто слышим: как вы могли разрешить построить такое уродливое здание, которое портит архитектурный облик города? Но, во-первых, красота или уродство – понятия субъективные. А во-вторых, архитектор предлагает решение архитектурного облика без согласования с администрацией города, опираясь на свой профессионализм
- Но при таком подходе появляется риск субъективного отношения главного архитектора или членов градостроительного совета к конкретному проекту. А значит, появляется простор для коррупции… - Да, насчет субъективного подхода, согласна, это было возможно. Но по собственному опыту работы проектирования я не заметила какой-то предвзятости при рассмотрении проектов. На градостроительном совете члены профессионального сообщества, как правило, высказывали свое обоснованное мнение по поводу конкретного объекта, свои замечания и предложения. Конечно, доказывать состоятельность проекта на градостроительном совете всегда было непросто. И могу сказать, что мне как проектировщику было совестно прийти на градостроительный совет или к главному архитектору города с непроработанным проектом, который может вызвать замечания. Такое же отношение было у многих проектировщиков и архитекторов: было стыдно выглядеть перед коллегами дилетантом. Даже если объект был несложным, старались найти какое-то интересное решение. А сейчас складывается впечатление, что некоторые проектировщики просто потеряли чувство профессиональной ответственности за свои проекты, полагая, что не придется отвечать перед горожанами.
В 2004 году вступил в силу новый Градостроительный кодекс РФ, который исключил обязательное согласование архитектурного облика объекта с органами местного самоуправления. Правда, сама процедура согласования по инерции еще просуществовала некоторое время. Но к этой процедуре возникала масса вопросов, в том числе со стороны надзорных органов, что муниципалитет не имеет права требовать согласования, этим создаются административные барьеры. К тому же отказ в выдаче разрешения на строительство из-за отсутствия согласования архитектурного облика объекта застройщики легко оспаривали в суде. Так что эта процедура стала, по большому счету, формальной.
В итоге единственным документом, на основании которого мы можем чего-то требовать от застройщика, остался градостроительный план земельного участка. При этом, повторю, общественность, не имеющая отношения к строительной отрасли, продолжала быть уверенной в том, что администрация города так или иначе может повлиять на архитектурный облик строящихся объектов и, значит, наряду с застройщиком и проектировщиком несет ответственность за то, как изменяется в последние годы визуальный облик города.
Опять повторюсь: на сегодняшний день при рассмотрении проектной документации единственным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство будет несоответствие проекта градостроительному плану земельного участка. А ГПЗУ определяет предельные параметры разрешенного использования земельного участка. Фактически это выписка из ПЗЗ, которая не дает возможности повлиять на решение фасадов. Да, есть еще одна зацепка – это соответствие федеральному закону № 123-ФЗ о пожарной безопасности и областным (а теперь – и муниципальным) нормативам градостроительного проектирования. Но если проектная документация подлежит экспертизе, то на соответствие этим требованием документацию проверяет эксперт. И если на проект дано положительное заключение, то это означает, что проектная документация соответствует требованиям всех обязательных технических регламентов и градостроительного плана земельного участка.
- То есть получается, что никто не может повлиять на застройщика, даже если ему захочется построить нечто совсем невообразимое? Вам не кажется, что в итоге это приведет к полному архитектурному хаосу?
- Если следовать букве закона, то да, все архитектурные решения остаются на совести застройщика и архитектора, и ни начальник управления архитектуры и градостроительства, ни главный архитектор города не наделены полномочиями влиять на их решение. «Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство», за исключением установленных в статье 51 – так диктует Градостроительный кодекс, и в состав этих документов не входит согласованное архитектурное решение или согласованный паспорт отделки фасадов зданий.
На мой взгляд, исключение согласования архитектурного решения из обязательных процедур, необходимых для получения разрешения на строительство, конечно, упростило жизнь и архитекторам, и застройщикам, и инвесторам, сняло ряд административных барьеров. Но в то же время оно отчасти явилось и причиной хаотичной застройки города с точки зрения принимаемых объемно-планировочных решений и фасадов зданий. А это, в свою очередь, не могло не отразиться негативно на архитектурно-художественном облике застройки городских улиц.
Единственным документом, на основании которого мы можем чего-то требовать от застройщика, остался ГПЗУ. При этом общественность, не имеющая отношения к строительной отрасли, продолжала быть уверенной в том, что администрация города так или иначе может повлиять на архитектурный облик строящихся объектов и, значит, наряду с застройщиком и проектировщиком несет ответственность за то, как изменяется в последние годы визуальный облик города
- И что, эту ситуацию изменить невозможно? И придется полагаться на вкус и совесть инвесторов? Иногда складывается впечатление, что у некоторых застройщиков на время реализации проектов отключается и то, и другое… - Частично изменить возможно. Дело в том, что в 2014 году вышло постановление Правительства РФ №403, которое утвердило исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства. В частности, в этом перечне есть процедура № 130 «Предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта». Применяется эта процедура в случае, если она и порядок ее проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом. Соответственно, на уровне субъекта РФ или муниципалитета можно разработать нормативные акты, которые определяли бы процесс прохождения процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, вводили бы соответствующую муниципальную услугу.
Поскольку сегодня в администрации города Иваново существует понимание необходимости введения регулирования в этой сфере, мы сейчас изучаем опыт других муниципалитетов и регионов. Хочется, чтобы эта процедура была рабочей, а не формальной, исключить по возможности субъективный фактор.
Проблема заключается в том, что статья 51 Градостроительного кодекса определяет исчерпывающий перечень документов, которые необходимо предоставить для получения разрешения на строительство. И такого документа, как согласование архитектурно-градостроительного облика объекта, статья не содержит. В ряде муниципалитетов, в которых предусмотрена услуга по выдаче согласования архитектурно-градостроительного облика, она работает только в отношении объектов культурного наследия. Полагаю, что в этом нет особого смысла, так как ситуация с объектами культурного наследия регулируется отдельными нормативно-правовыми актами, ответственность за сохранение их архитектурного облика возлагается на соответствующие органы государственной власти. В других муниципалитетах услуга оказалась, на мой взгляд, абсолютно нерабочей, поскольку основанием для отказа в согласовании является неполный или неправильно заполненный пакет документов. То есть достаточно предоставить полный и правильно заполненный пакет документов, чтобы получить возможность возводить любое здание, независимо от его архитектурных качеств.
Есть, конечно, пример Москвы, хотя в нашем городе сложно применять аналогичные механизмы. В Москве принят градостроительный кодекс города Москвы, который зафиксировал необходимость получения согласования архитектурного облика объекта. Там определен ряд градостроительных зон, и если инвестор планирует построить в этих зонах новый объект, то его заявка в обязательном порядке рассматривается на градостроительном совете. И решение о согласовании или отправке на доработку принимает не главный архитектор единолично – это коллегиально решает градостроительный совет. Если речь идет о реконструкции объекта, тогда этот вопрос рассматривается на архитектурном совете. Главный архитектор может принять решение по объектам, расположенным в промзонах или в кварталах новостроек. Требования градостроительного и архитектурного советов в Москве являются обязательными к исполнению. Если по проекту есть замечания, его отправляют на доработку и затем вновь рассматривают. Все требования выполнены – инвестору выдают документ о согласовании, который необходим для получения разрешения на строительство. Конечно, процедура получается небыстрая, проектировщики и застройщики нередко бывают недовольны. Зато у властей города есть возможность держать процесс под контролем.
Есть еще один вариант, который также используется в некоторых муниципалитетах: основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство может быть несоответствие архитектурного облика объемно-пространственной композиции города или концепции развития города, или архитектурному облику города. Конечно, это очень субъективная формулировка, мне кажется, что она вызовет много вопросов. Но если идти по этому пути, то нужно четко определить, что это такое - соответствие архитектурному облику города.
Можно, конечно, попытаться разработать некий архитектурно-градостроительный облик хотя бы центральных улиц или центральной части города, утвердить этот документ решением городской думы. И смотреть все вновь возводимые объекты на соответствие этому утвержденному облику. Не соответствует – получай отказ. Но, во-первых это очень большая и очень дорогостоящая работа. Даже в Москве на нее не замахиваются, там аналогичные паспорта улиц разрабатываются только в отношении конструкций наружной рекламы и вывесок. А во-вторых, на мой взгляд, это станет сдерживающим фактором для архитекторов, причем негативным, ограничивающим их творчество.
На сегодняшний день наиболее оптимальным мне представляется следующий механизм. Оформление фасадов здания является элементом благоустройства, и требования к внешнему виду фасадов устанавливаются правилами благоустройства города Иванова. Мы можем предложить ввести в правила благоустройства статью, определяющую, что является элементом фасада здания, каковы обязательные требования к тому или иному элементу, можно заложить минимальные требования к качеству материалов, используемых для отделки фасадов. Есть практика, когда вводятся требования к отделке цоколя или кровли. И в этой статье предложить предусмотреть необходимость согласования архитектурно-градостроительного облика фасадов здания.
Эту же формулировку затем предложить внести в правила землепользования и застройки. Тогда требования по согласованию внешнего облика объекта не будет неожиданностью для застройщика: оно будет прописано в ГПЗУ. И еще до начала проектирования застройщик будет понимать, что проект придется внести на рассмотрение градостроительного совета.
На мой взгляд, решение о согласовании или отказе в согласовании не должно приниматься единолично, чтобы исключить субъективный подход. Поэтому мы предлагаем рассматривать проекты на заседаниях градостроительного совета. Более того, замглавы администрации г. Иваново Евгений Александрович Берегов предлагает также учитывать мнение горожан при принятии решений. В частности, размещать на сайте администрации города информацию о проектах, которые обсуждаются на градостроительном совете, и предоставить возможность жителям города голосовать за или против этих проектов. Результат этого голосования планируется учитывать как один голос при принятии решения на градостроительном совете.
- То есть вы предлагаете сделать решения градостроительного совета обязательными к исполнению?
- Да. До тех пор, пока его решения носят рекомендательный характер, мы никого не сможем обязать внести в проект какие-то коррективы и не сможем влиять на формирование архитектурного облика города.
- А вы не опасаетесь того, что градостроительный совет станет препятствием для реализации каких-то новаторских проектов? В конце концов, Эйфелеву башню поначалу тоже считали уродливым сооружением.
- Я думаю, что за последние 10-15 лет профессиональное сообщество архитекторов и проектировщиков сильно изменилось. Появилось много молодых профессионалов, которые идут в ногу со временем, не боятся смелых решений. С другой стороны, они понимают, что необходимо учитывать интересы заказчика и умеют находит консенсус между своими профессиональными амбициями, потребностями застройщика и интересами города.
Конечно, до принятия окончательного решения очень далеко. Мы будем обсуждать эти предложения с профессиональным сообществом – и с архитекторами, и с застройщиками. Такой опыт у нас уже есть – мы проводили встречи при внесении изменений в правила землепользования и застройки и, на мой взгляд, нам удалось выстроить конструктивный диалог и в итоге учесть интересы всех участников строительного процесса. Если мы пойдем по пути внесения изменений сначала в правила благоустройства, то у жителей города Иваново также будет возможность высказать свое мнение, поскольку для внесения изменений необходимо провести публичные слушания.
Одно дело, когда ты строишь в промзоне – здесь сараеобразные объекты не вызывают негативных эмоций. Но если застройщик приобретает земельный участок в центре города, он должен понимать, что это накладывает на него определенные обязательства, в том числе, в части архитектурного облика здания. Сегодня мы ничего не можем с него потребовать. И в результате получаем недовольство горожан
- Вы уже предварительно озвучивали намерения мэрии, изучали мнения архитекторов и застройщиков? Как они относятся к вашим идеям, ведь, по большому счету, это все-таки дополнительный административный барьер? - Мнения очень разные. Немало архитекторов, которые относятся к перспективе введения согласования архитектурного облика объектов отрицательно. Например, Александр Лосев высказал мнение, что до 2004 года из-за наличия согласования с градостроительным советом архитектурные решения зданий были гораздо хуже, чем сейчас. Но это его мнение, мнение человека, у которого каждый проект обладает своей изюминкой, который не боится нестандартных решений, каждый объект которого не оставляет равнодушным никого, заставляет говорить о себе. А меня больше беспокоит то, что заказчики, стремясь к максимальной экономии, все чаще возводят безликие коробки из сэндвич-панелей. Да, это небольшие объекты – магазины, офисные здания, какие-то пристройки, но любой объект можно сделать чуть интереснее за счет архитектурных деталей. Одно дело, когда ты строишь в промзоне – здесь сараеобразные объекты не вызывают негативных эмоций. Но если застройщик приобретает земельный участок в центре города, он должен понимать, что это накладывает на него определенные обязательства, в том числе, в части архитектурного облика здания. Сегодня мы ничего не можем с него потребовать. И в результате получаем недовольство горожан.
Добавлю, что есть немало архитекторов, которые считают, что эту процедуру нужно вводить обязательно, чтобы прекратить тот хаос, который возник в этой сфере в последние годы. Более того, они высказывают опасения за дальнейшее развитие города. И причину того, что происходит сейчас с визуальным обликом города, они видят именно в низкой ответственности архитекторов за свои проекты. Понятно, что у нас рыночная экономика. И задача архитектора – прежде всего, удовлетворить потребности заказчика. Но тем не менее, архитектор должен осознавать, что он своим творчеством формирует городскую среду, в которой живут тысячи людей.
Что касается застройщиков, то предметные разговоры на эту тему у нас с ними впереди. На уровне идеи мы проговаривали это с теми, кто ведет жилую застройку, в ходе общения по изменениям в ПЗЗ. Судя по их реакции, они не особо опасаются введения процедуры согласования архитектурного облика объектов. По крайней мере, резко негативных отзывов от застройщиков пока не было.
- В данном случае это, наверное, хорошо. Ведь у нас в городской думе примерно треть депутатов имеют непосредственное отношение к строительству. А эти процедуры надо будет утверждать решениями Ивгордумы…
- Да. Определенное противодействие не исключается, потому что в любом случае, процедура согласования внешнего облика здания – это своего рода ограничение, а застройщики у нас всегда негативно реагируют на введение ограничений. Тем более, что сейчас очень сложная экономическая ситуация, которая, в том числе, отражается и на строительной отрасли.
- У нас строители говорят о том, что в отрасли катастрофа, наверное, с 2009 года. При этом из крупных застройщиков у нас с рынка ушла, наверное, только СУ-155, а все остальные как работали, так и продолжают работать. Либо они плавно переливаются из одной ОООшки в другую. Прекращали деятельность только мелкие субподрядчики…
- Согласна, крупные игроки продолжают работать, даже появляются новые. Вы не поверите, но сами застройщики предлагают определенные ограничения. Например, они предлагают запретить в центре города строить простые панельные дома: по их мнению, расположение на центральных магистралях требует более интересных, нестандартных архитектурных решений. И я с этим согласна.
Так что, как видите, профессиональное сообщество само говорит о необходимости какого-то регулирования в плане архитектурного облика объектов. Конечно, мы будем проводить серьезную работу, чтобы исключить или минимизировать коррупционные факторы. Скорее всего, надо будет выделять определенные зоны в правилах землепользования и застройки, где будет вводиться это регулирование, поскольку, например, на окраинах, в кварталах комплексной застройки в нем, как правило, нет необходимости. А вводить процедуру согласования только ради того, чтобы она была, считаю бессмысленной. Она должна работать на благо города и горожан. Я очень надеюсь, что архитекторы и застройщики в итоге поддержат администрацию города и появится возможность выработать общие подходы к этой проблеме.
