Последние
новости
Бизнес

Максим Никонов: Новый КоАП: модернизация или бюрократизация?

Общий тренд – ужесточение законодательств
13 мин
18 апреля, 2016
Максим Никонов, замруководителя юротдела ЮБ «Константа»

Как ожидается, в ближайшие месяцы в нашей стране будет принят новый Кодекс об административных правонарушениях (законопроект № 957581-6 внесён в Государственную думу). Поскольку в России трудно найти сферы деятельности, которые не имели бы административного регулирования, представляется немаловажным заранее ознакомиться с новеллами проекта. Тем более что целый ряд этих новелл имеют неоднозначный характер.


Примечательно, что на этот раз законодатели не вносят очередные изменения в КоАП, принятый ещё в 2001 году, а разрабатывают новый кодекс. И это вполне обоснованно: за 15 лет, прошедших с момента принятия действующего кодекса, в него были внесены десятки изменений и дополнений, немало статей было актуализовано, ряд статей исключен. К сегодняшнему дню кодекс стал не слишком удобным в использовании даже с точки зрения юридической техники. Кроме того, некоторые нормы сформулированы настолько громоздко, что их применение на практике вызывает затруднения. И, конечно, за 15 лет произошли значительные изменения и в социальных отношениях, и в экономике, и в политической сфере, появились новые средства коммуникации, новые виды деятельности. Так что объективные предпосылки к коренной переработке Кодекса об административных правонарушениях, безусловно, есть.
Пересмотру подверглись как процессуальная, так и материальная (специальная) части КоАП. Последняя содержит конкретные составы правонарушений в различных сферах деятельности. Эти изменения в данном случае не имеет смысла рассматривать, так как их достаточно много и они довольно специфичны. Очевидно, что и предпринимательскому сообществу, и гражданам необходимо ознакомиться с новой редакцией тех разделов, которые их касаются напрямую.
Отмечу лишь, что в новой редакции статьи специальной части обновлены с учетом судебной практики, накопленной за 15 лет, мнений Высшего арбитражного (ныне, к сожалению, уже не существующего), Верховного и Конституционного судов. Увеличилось количество глав специальной части: сейчас их 17, в новой редакции – 32.

В пользу правоохранителей и правоприменителей
В целом, надо отметить, что в проекте новой редакции КоАП отчетливо прослеживается общий тренд последних лет – ужесточение законодательства. Это выражается и в существенном увеличении количества составов правонарушений, и в расширении перечня административных наказаний, и в увеличении сроков давности привлечения к ответственности, наделении новыми процессуальными полномочиям должностных лиц органов административной юрисдикции, введении новых обеспечительных мер, существенном затруднении порядка обжалования постановлений и т.д.
Симптоматичным, на мой взгляд, является установление фактического иммунитета чиновников в погонах – предложенные в законопроекте нормы полностью освобождают от административной ответственности должностных лиц, имеющих спецзвания и находящихся при исполнении должностных обязанностей. Они будут нести за свои действия только дисциплинарную ответственность. Неудивительно, что в предпринимательском сообществе это новшество вызывает исключительно негативное отношение, поскольку оно противоречит принципу равенства лиц перед законом, независимо от своего должностного положения.
Также хотел бы обратить внимание на новеллу, содержащуюся в статье 3.8: после принятия нового КоАП из-под административной ответственности будут выведены органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные органы, казённые учреждения. Их нельзя будет привлечь к административной ответственности как юридических лиц. За неправомерные действия ответственность теперь понесёт только конкретное должностное лицо. То есть, например, управление благоустройства администрации г. Иваново уже невозможно будет оштрафовать за плохую расчистку дорог от снега – оштрафован будет нерадивый чиновник.
В новой редакции КоАП можно обнаружить немало расплывчатых формулировок: например, правило, согласно которому «предупреждение может назначаться за впервые совершённые административные правонарушения», допускает различные толкования и не гарантирует применение данной меры наказания за первое нарушение закона.
Содержание такого наказания, как дисквалификация, неопределённо расширено: теперь суд вправе запретить заниматься оказанием «профессиональных услуг», дисквалифицировав работников, не являющихся должностными лицами. О каких именно услугах идёт речь, законопроект не уточняет. При этом суд свободен в определении перечня должностей, которые не сможет занимать привлеченный к ответственности гражданин.
Проект кодекса по-прежнему закрепляет обязательность немедленного рассмотрения ходатайств по делу об административном правонарушении, однако не устанавливает никаких последствий в случае нарушения данного правила должностным лицом, ведущим производство по делу. Вместе с тем данное нарушение процесса является одним из самых распространенных.
После принятия нового КоАП из-под административной ответственности будут выведены органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные органы, казённые учреждения. Их нельзя будет привлечь к административной ответственности как юридические лица
Должностные лица наделяются правом признавать доказательства недопустимыми по собственной инициативе. При этом процедура такого признания в Кодексе не определена, в связи с чем интересы лица, в отношении которого ведётся административное производство, поставлены в зависимость от усмотрения инспектора.
Регулируя вопросы экспертизы, разработчики, к сожалению, не предусмотрели правила, согласно которому экспертом не может быть лицо, находящееся в служебных отношениях с тем органом власти, который осуществляет производство по делу. Отсутствие данного требования на практике допускает поручение проведения исследований ведомственным специалистам (например, из системы органов внутренних дел, таможенных органов и др.) с абсолютно управляемыми и предсказуемыми выводами по делу.
Для потенциальных правонарушителей (то есть практически всех: и предпринимателей, и физических лиц) будет важно знать о введении новых обеспечительных мер. Сейчас таких мер 13, в том числе арест, задержание, приостановление деятельности, арест счетов и т.д. Авторы проекта предлагают ввести ещё семь, в частности, такую обеспечительную меру, как приостановление операций по счетам. По большому счету это тот же арест счетов, но производится он не по решению суда, а по постановлению прокурора. Кроме того, на основании постановления прокурора банк обязан сообщить, сколько денег находится на счёте, по которому приостановлены операции. С точки зрения правоохранителей, это очень эффективная мера, поскольку позволяет оперативно блокировать финансовые операции правонарушителя. А вот для самого лица, привлекаемого к ответственности, такая жесткая мера означает практически полную остановку хозяйственной деятельности во внесудебном порядке. Напомню, что далеко не всегда потенциальный правонарушитель является таковым. И если в суде факт совершения правонарушения не будет доказан, а приостановление операций по счетам уже было применено, то убытки, связанные с применением обеспечительных мер, взыскать будет довольно сложно.
Индивидуальным предпринимателем следует обратить внимание на то, что в новой редакции КоАП появляется отдельная статья, посвящённая ответственности ИП за административные правонарушения. Ранее ИП в одних случаях привлекались к ответственности как физические лица, в других – как должностные, по некоторым статьям – как юридические. Теперь же этот вопрос чётко урегулирован.
На сегодняшний день в проекте нового Кодекса об административных нарушениях есть и ряд юридическо-технических ошибок (например, опечаток, отсылок на некорректные номера статей). Но эти моменты должны быть доработаны в ходе следующих чтений законопроекта в Госдуме.

Не без позитива
В то же время новая редакция Кодекса содержит ряд позитивных моментов: в ней более чётко и объемно прописана сама процедура привлечения к ответственности.
Из положительных новшеств, которые в полной мере соответствуют нынешним реалиям, можно отметить введение возможности уведомления участников дела с помощью СМС-сообщений или по электронной почте.
Достаточно чётко прописано исчисление сроков, отведённых на ту или иную процедуру, определено, как учитываются рабочие и нерабочие дни. По действующему кодексу, например, сроки обжалования исчисляются в сутках. Может показаться, что этот момент имеет значение только для юристов, однако тем, кому приходилось на практике сталкиваться с производством по делам об административных правонарушениях, очевидно, что вопрос о сроках может иметь серьёзное значение.
Ещё один позитивный момент: в новой редакции прописана не только возможность назначать наказание ниже низшего предела, но и чёткие критерии снижения штрафов при наличии смягчающих обстоятельств и его масштабы. Это уменьшит простор для усмотрения судей и должностных лиц.
Кроме того, все административные правонарушения чётко разделены на категории, чего сейчас нет. В новой редакции КоАП определены грубые, значительные и менее значительные правонарушения (последний термин, на мой взгляд, с лингвистической точки зрения не совсем удачен). Отдельно определены длящиеся правонарушения, продолжаемые, однородные, неоднократные, повторные, чётко прописано, какие критерии учитываются при вынесении решения о назначении наказания.
К позитивным новеллам можно отнести появление статьи, которая исключает вину в том случае, если подозреваемый в совершении административного правонарушения выполнял разъяснения органа власти. Самый простой пример: предприниматель обратился в налоговую инспекцию за разъяснениями, как заполнять тот или иной документ, получил эти разъяснения и выполнил всё в соответствии с ними. При проверке выяснилось, что документ заполнен неправильно. Если предприниматель докажет, что он заполнил документ в соответствии с разъяснениями налоговой, то его вина в выявленном нарушении исключается.
Хочу также обратить внимание на следующую норму об освобождении от наказания (не от ответственности – при наличии правонарушения постановление всё равно будет вынесено, а именно от наказания). Лицо, впервые совершившее правонарушение, освобождается от штрафа по ходатайству данного лица (то есть надо самостоятельно заявить об этом) и при наличии согласия должностного лица, которое составило протокол, если уплата такого штрафа может повлечь за собой невозможность исполнения данным лицом обязанности, за неисполнение которой его наказали. То есть обязанность всё равно необходимо выполнить, а также возместить ущерб, если он был причинён.

Практика покажет
Одно из новшеств, которое, на мой взгляд, вводится в интересах судейского сообщества, но при этом противоречит интересам тех, кого привлекают к административной ответственности, – это обязательное досудебное обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях. Сейчас лицо, привлечённое к ответственности, вправе самостоятельно решать, обращаться с жалобой в вышестоящую инстанцию либо обжаловать постановление административного органа в суде. Новая редакция КоАП обязывает жаловаться сначала только по вертикали. То есть если я не согласен с тем, что меня оштрафовала ГИБДД, я должен подать жалобу руководителю Управления ГИБДД на вынесенное постановление. И если меня не устроит результат её рассмотрения, то я смогу обратиться в суд.
По замыслу законодателей, эта норма должна разгрузить суды: очевидно, что хотя бы часть жалоб при таком порядке до судов не дойдет. Если работа органа, вынесшего постановление, организована эффективно, у досудебного порядка обжалования есть свои преимущества. Но при этом надо понимать, что на практике должностные лица в органах госвласти руководствуются не только действующим законодательством, но и многочисленными ведомственными инструкциями, у них есть свои планы, отчётность, показатели. И нередко вышестоящий начальник ориентируется не только на соответствие постановления, вынесенного его подчиненным, закону, но и на то, выполнен ли план по определенным показателям, не станет ли следствием отмены этого постановления лишение премии и т.д. Эти моменты могут существенно затруднить процедуру обжалования.
На мой взгляд, правильнее было бы оставить решение за лицом, на которое наложено административное наказание: обращаться в вышестоящие инстанции или в суд. Но такова общая тенденция: поправки в Арбитражный процессуальный кодекс, которые вступят в силу в мае, тоже предусматривают обязательный претензионный порядок по многим спорам. Поэтому вряд ли можно надеяться на то, что эту норму исключат.
Из положительных новшеств, которые в полной мере соответствуют нынешним реалиям, можно отметить введение возможности уведомления участников дела с помощью СМС-сообщений или по электронной почте
Несмотря на огромную работу, проведенную авторами проекта нового Кодекса об административных правонарушениях, в нем осталось немало концептуальных несостыковок. В частности, это касается появления нормы по бремени доказывания вины. Сам факт её введения, несомненно, позитивен, так как создает предпосылки для формирования состязательного административного процесса. Проект кодекса четко закрепляет бремя доказывания вины за должностным лицом, ведущим административное производство. Более того, в сам административный процесс вводится должностное лицо как одна из сторон. В действующем КоАП этого нет: должностное лицо составляет протокол, возбуждает производство, передаёт материалы в суд, но участия в процессе не принимает, в крайнем случае – в качестве свидетеля. Фактически роль обвинителя в административном процессе сейчас играет суд: оглашает протокол, материалы, по сути – предъявляет обвинение. Однако при этом предполагается, что тот же суд должен вынести независимое и объективное решение. Совмещение этих двух функций есть только в административном процессе, и, на мой взгляд, это не вполне корректно.
Но, сделав первый шаг в направлении формирования состязательного процесса (должностное лицо, составившее протокол, участвует в процессе, предъявляет обвинение, имеет право от него отказаться), законодатели не сделали второй шаг. Например, суду предоставлено право восполнять недостатки обвинения, в том числе предоставлять дополнительное время на сбор доказательств вины, чего сейчас в арбитражной практике нет. На мой взгляд, это нарушение принципа состязательности процесса. Представляется, что принцип состязательности должен подразумевать невозможность для суда восполнять недостатки работы административных органов. Следовательно, при недостаточности доказательств по делу административное преследование должно немедленно прекращаться (в форме отказа в привлечении к ответственности либо отмены уже вынесенного постановления).
Это лишь часть несостыковок, вызывающих вопросы у юристов, которые знакомятся с проектом нового КоАП. Безусловно, хотелось бы, чтобы в ходе дальнейшей работы над законопроектом учитывалась не только позиция власти, но и мнение предпринимательского, а также профессионального юридического сообщества. Тем не менее не исключено, что эти несостыковки сохранятся и после окончательного принятия проекта Кодекса об административных правонарушениях. В этом случае возникающие вопросы будут решаться уже только в процессе наработки судебной практики.
19 мая 2022
Все новости