«Половина рассматриваемых УФАС жалоб на заказчиков – обоснованны»

Анна Семенова

Кроме заказчика и участников торгов, в процесс размещения государственного и муниципального заказа включена и третья сторона – надзирающая. Призрак УФАС незримо витает над всеми конкурсами и аукционами, однако вмешательство надзорной инстанции происходит не так уж часто. Насколько чисто проходит размещение государственного и муниципального заказа в Ивановской области, как правильно обжаловать результаты торгов и насколько это эффективно, рассказывает заместитель руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Татьяна Михеева.



- Татьяна Алексеева, с точки зрения надзорного органа насколько благополучна ситуация в сфере госзакупок?
- Давайте начнем с законодательства. Законодательство в сфере государственного и муниципального заказа в России действует с 2005 год, когда вступил в силу 94-ФЗ. С 1 января 2014 года ему на смену пришел 44-ФЗ «О контрактной системе». В полном объеме он вступит в силу только в начале 2017 года. При разработке этого закона было немало дискуссий, и практика показала, что его эффективность, действительно, значительно ниже, чем предполагали законодатели. Тем не менее, закон действует, причем в него постоянно вносятся изменения, направленные на его совершенствование. Например, 18 марта состоялось совещание под руководством премьер-министра Дмитрия Медведева, в котором участвовал руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев, по вопросам совершенствования системы закупок. Напомню также, что 44-ФЗ регулирует закупки для государственных и муниципальных нужд, но кроме него, есть еще 223-ФЗ, регулирующий сферу закупок для отдельных видов юридических лиц, таких, как госкорпорации, муниципальные и государственные унитарные предприятия и ряда других.
По итогам прошлого года больше всего вопросов возникает именно к закупкам, проводимым по 223-ФЗ: экономия бюджетных средств составила всего 0,5%, а количество участников торгов в среднем оказалось 1,2. То есть на большинство торгов выходит лишь один участник. Очевидно, что ни о какой конкуренции и ни о какой экономии речи не идет. Столь же очевидно, что требуется совершенствование 223-ФЗ. Ряд изменений в него уже подготовлены и внесены на рассмотрение Государственной думы.
Что касается 44-ФЗ, то здесь ситуация несколько лучше, тем не менее, ФАС предложила определенные меры по совершенствованию этого закона. В частности, мы считаем, что все процедуры, которые проходят в рамках 44-ФЗ, должны проходить в электронном виде. Чтобы между заказчиком и участниками торгов не было вообще никакого личного взаимодействия, чтобы уйти от всех этих конвертов с документами, исключить коррупционные проявления на этом этапе. Изменения планируется внести уже в эту весеннюю сессию Госдумы. Хотя, конечно, это не панацея, и устранить все «узкие места» в законодательстве пока не получится.
Что касается Ивановской области, то в 2015 году к нам поступило 427 жалоб на действия заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, комиссий. Это больше, чем в 2014 году, но рост числа жалоб мы наблюдаем ежегодно. Это говорит о том, что, с одной стороны, в процессе размещения госзаказа допускается немало нарушения, а с другой – растет юридическая грамотность участников торгов, люди знают, куда можно пожаловаться, как это сделать, и активно этим пользуются.
Право обжаловать какие-либо действия есть у любого участника закупки, это закреплено законом. Но при этом необходимо четко соблюдать сроки подачи жалоб. Впрочем, они не так уж часто нарушаются. Люди, которые работают в этой сфере, достаточно хорошо знают свои права.
Хочу также отметить, что органы, контролирующие процедуру размещения государственного и муниципального заказа, - это не только ФАС России. В нашей стране создана трёхуровневая система контроля, и ФАС – это контролирующий орган федерального уровня. На уровне субъекта Федерации контроль за осуществлением закупок осуществляет административный департамент правительства Ивановской области. А на уровне муниципалитетов – свои контролирующие органы.
К сожалению, эта трёхуровневая система тоже даёт сбои, поэтому большинство жалоб рассматриваем мы.

- Извините, я, конечно, не крупный специалист в сфере госзакупок, но я впервые слышу, что в муниципалитетах есть свои контролирующие органы, занимающиеся нарушениями в сфере муниципального заказа. В Иванове, например, кто этим занимается?
- Я тоже не знаю. Но, судя по данным мониторинга, во всех муниципалитетах власти определили, кто это должен делать. Где-то ответственность за это возложена на главу муниципалитета, где-то на финуправление, где-то на юротдел. Во всяком случае, соответствующие нормативные документы приняты везде. Хотя я не могу сказать, сколько жалоб эти органы рассматривают. В лучшем случае, я думаю, единицы.
- С другой стороны, какой смысл жаловаться структурному подразделению администрации на другое структурное подразделение администрации?
- Абсолютно верно. Участники торгов именно так и говорят: мы не доверяем этому контролирующему органу, и поэтому идем жаловаться к вам. Тем более, что по электронным аукционам жалобы можно направлять только в УФАС.
Приняв жалобу, мы смотрим, соответствует ли она требованиям закона, все ли необходимые сведения в ней указаны. Потому что жалоба жалобе тоже рознь. Некоторые пишут жалобы действительно потому, что их права нарушены. А некоторые - просто для того, чтобы затянуть процедуры, тем самым создав проблемы заказчику. Ну, не поделили что-то. А некоторые пишут так: я участвовал в таком-то аукционе, мою заявку отклонили, прошу проверить, считаю, что допущено много нарушений. Но никаких конкретных фактов не приводят. Хотя закон требует, чтобы в жалобе нарушения были описаны, желательно также приложить документы, подтверждающие эти факты.
Если конкретные факты не указаны, то законом предусмотрено право возврата такой жалобы. Так вот, за прошлый год нами было возвращено 76 жалоб. Кроме того, у лиц, обратившихся к нам с жалобой, есть возможность эту жалобу отозвать добровольно до вынесения решения по существу. В 2015 году было отозвано 77 жалоб. То есть больше трети поступивших жалоб не дошли до рассмотрения.
Из рассмотренных жалоб 46,5% - почти половина – были признаны обоснованными. Это значит, что в действиях заказчика были обнаружены нарушения. Я считаю, что это много.

- Какие заказчики чаще всего допускают нарушения?
- К сожалению, как и в предыдущие годы, основная часть нарушений выявляется в действиях муниципальных заказчиков. Если говорить об областном департаменте конкурсов и аукционов, то в их действиях нарушения выявляются очень редко. В городе Иваново – та же картина, и на мой взгляд, это связано с тем, что и в департаменте, и в ивановском управлении муниципального заказа работают хорошие специалисты. Главная причина проблем в муниципалитетах – отсутствие грамотных кадров. Мало где есть специализированные структурные подразделения, как правило, обязанности по работе с размещением муниципального заказа возлагают на юристов, бухгалтеров или других специалистов. Но сфера муниципального заказа очень специфическая, здесь требуются специальные знания, кроме того, нормативно-правовая база постоянно меняется. Поэтому нужно постоянно повышать квалификацию. И совмещение работы по муниципальному заказу, например, с обязанностями бухгалтера, или с обязанностями директора школы, ни к чему хорошему не приводит.
- Если говорить о таких заказчиках, как школы или детские сады, то здесь объем бюджетных средств, в общем-то, невелик. Когда говорят о коррупции и серьезных нарушениях в сфере госзаказа, обычно имеют в виду более «вкусные» лоты, например, в сфере дорожного строительства. Приходилось ли вам рассматривать обоснованные жалобы, например, на то, что конкурсная документация была составлена под конкретного подрядчика?
- Я не могу сказать, что была документация, стопроцентно составленная под одного участника торгов. Но признаки таких действий мы выявляли. Действительно, в таких случаях речь идет о крупных заказах: это дорожное строительство, строительство и ремонт зданий. Зачастую мы видим, что при проведении торгов по этим заказам из нескольких участников, подавших заявки на участие (а их может быть даже не два, не три, а около десяти), до окончательного этапа доходит только один. К нам поступают жалобы, мы их рассматриваем и часто выявляем нарушения, которые изначально допускаются заказчиком в документации. То есть документация составляется таким образом, чтобы «лишние» участники обязательно сделали какую-то ошибку.
Возьмем, например, документацию на строительство дороги. Она очень сложная, объёмная, там очень много показателей: асфальт, бетон, песок. К каждому компоненту, скажем, асфальтобетонной смеси устанавливаются определенные требования. Мы считаем, что нет необходимости прописывать в документации всё до мельчайших подробностей. Ведь порой до абсурда доходит – заказчик устанавливает требования к воде, которой будут что-то промывать. Или, например, в документацию полностью включаются ГОСТы. В результате в заявке приходится заполнять многостраничные таблицы, вносить туда массу показателей. И добросовестный участник неминуемо где-нибудь ошибается. Потому что без ошибок заполнить такую заявку может только тот, кто, скажем так, тесно контактирует с заказчиком и может получить подробную консультацию. В результате формально из всех заявок требованиям соответствует только одна – та, которую подал определенный участник.
Подобную практику мы признаем нарушением и выдаем предписания, обязательные для исполнения, о доработке документации, о внесении изменений, об исключении излишних требований к товарам, работам, услугам. Кстати, изначально некоторые заказчики просто прикладывали ГОСТы к документации и говорили, что товары должны соответствовать этим ГОСТам. Мы признали эту практику незаконной, и суд нас поддержал. Тогда они стали переписывать эти ГОСТы в документацию. Мы опять признали эту практику незаконной, и суд нас опять поддержал. Сейчас мы уже точечно боремся, по отдельным заказам. Но только в рамках закона. Когда нам поступают жалобы, мы выносим предписания.

- То есть, вы работаете только по жалобам? И сами, по своей инициативе, не проверяете конкурсную документацию?
- Да, мы работаем по жалобам. У нас есть возможность по закону проводить плановые и внеплановые проверки, но плановые проверки мы, как федеральный контролирующий орган, можем проводить только в отношении федеральных заказчиков. А областных и муниципальных заказчиков должны проверять контролирующие органы своего уровня. А внеплановые проверки мы проводим в случае рассмотрения жалобы параллельно с работой по этой жалобе, то есть проверяем закупку в полном объеме. Потому что нам могут пожаловаться на одно, а на самом деле в закупке есть и другие нарушения.
У нас очень короткие сроки – закон нам дает только 5 дней на рассмотрение жалобы, поэтому мы далеко не всё можем проверить качественно. Ну, и, конечно, из-за квалификации – нельзя быть специалистом во всём. Всё-таки мы юристы, а закупки размещаются на самые разные товары и услуги: это и медицинская техника, и дорожное строительство, и продукты питания. Конечно, у нас есть немалый опыт, но тем не менее, мы просим тех, кто обращается к нам с жалобами, расписывать все подробности и прикладывать к жалобе обосновывающие документы.

- У участников торгов, которые оказались «за бортом», нередко возникают следующие претензии: мол, нам отказали в рассмотрении заявки по формальным причинам, мы обратились в УФАС, но пока они рассматривали жалобу, торги прошли, контракт заключили, и никто ни на что повлиять не может…
- Если к нам на любом этапе проведения торгов поступает жалоба участника, заказчик может провести сами торги, но заключение контракта приостанавливается. Если мы усмотрим нарушение и выдадим предписание, то процесс возвращается на необходимую для устранения нарушения стадию. Например, заявку участника незаконно отклонили, но провели аукцион, выбрали победителя. После этого заказчик ждет, когда мы дадим разрешение на то, чтобы заключить контракт. Мы проводим проверку и видим, что заявку отклонили незаконно. Тогда мы выносим предписание о том, чтобы процесс размещения заказа вернули на стадию подачи заявок и рассмотрели эту заявку вновь.

- А если участник недоволен тем, как оценили его заявку? Он подаёт жалобу уже после того, как конкурс прошёл и победитель определён. Может ли заказчик в период рассмотрения жалобы быстренько заключить контракт, а потом, когда вы придёте и скажете, что заявка была отклонена незаконно или баллы были присвоены с нарушениями, скажет: извините, контракт заключен, человек начал выполнять работы, назад уже не отыграем.
- В законе установлены сроки, когда может быть заключен контракт. После подведения результатов торгов предусмотрен десятидневный мораторий на заключение контракта для того, чтобы любой участник имел право обжаловать закупку в контролирующий орган. В этот период заказчик просто не может заключить контракт – это будет нарушение закона. Если нам жалобу подали вовремя, мы её принимаем к рассмотрению, сразу уведомляем заказчика о том, что контракт не может быть заключен. Как правило, заказчики, получив предупреждение о том, что мы приняли жалобу к рассмотрению, не рискуют и не заключают контракты. Но иногда нам подают жалобу в последний день перед заключением контракта. И пока мы ее рассматриваем, заказчик успевает заключить контракт.
Иногда бывают такие накладки, когда мы жалобу получили, но не успели сообщить заказчику, а у них открылся срок для подписания контракта, и они подписывают этот контракт. В таком случае, если жалоба принята к рассмотрению, мы её всё равно рассматриваем и признаем жалобу обоснованной или необоснованной, в зависимости от наличия нарушения. Но отмечаем: предписание не выдавать в связи с заключением контракта. Если мы в решении констатируем нарушение, то участник имеет право с нашим решением идти в суд и оспаривать уже сам факт заключения.
Что касается критериев, которые используются при проведении конкурсов (а конкурс, напомню, отличается от других процедур по размещению заказа тем, что при принятии решения о победителе оценивается не только ценовое предложение, но и качественные характеристики), то по действующему законодательству контролирующие органы не имеют права проверять порядок оценки по качественным, функциональным и экологическим характеристикам объекта закупки и квалификации участников закупки. Это прерогатива суда. То есть, если участник считает, что по этим характеристикам его заявку оценили неверно, он должен сразу обращаться в суд.

- А если конкурсные процедуры по разным причинам постоянно отменяются и проводятся закупки у единственного поставщика? Куда на это жаловаться, раз торгов не было?
- Тогда участник рынка, который считает, что торги необоснованно отменяются, может написать нам жалобу. И мы проверим, насколько обосновано проведение закупки у единственного поставщика.

- Выявляете ли вы какие-то изощренные нарушения со стороны заказчика, аналогичные тем, которые были несколько лет назад, когда заказчики в конкурсной документации заменяли русские буквы латинскими?
- Да, эти примеры я помню. У нас было несколько жалоб на подобные действия от фонда Навального. Такие нарушения можно выявить только с помощью специального программного обеспечения, видимо, у этого фонда оно было. И они прошерстили закупки по всей стране. В Ивановской области было выявлено более 10 фактов таких нарушений. У нас было больше 10 дел. Все жалобы были признаны обоснованными, факты нарушения подтвердились. Конечно, заказчики сказали, что по ошибке нажали какую-то не ту клавишу, но вряд ли это так.
Подобных нарушений в Ивановской области с тех пор не выявляли.
- Можно ли из этого сделать вывод, что закупки для государственных и муниципальных нужд в Ивановской области стали прозрачнее?
- Конечно, законодательство совершенствуется. И законодатель пытается сделать эти процедуры более прозрачными и более доступными для субъектов экономической деятельности, в том числе, для субъектов малого предпринимательства. Но закон всё ещё несовершенен. Думаю, что предприимчивые люди всегда будут находить какие-то лазейки, использовать какие-то коллизии в действующем законодательстве. С этим, наверное, тоже ничего поделать нельзя, я думаю. Но, практика нарабатывается – административная, судебная, вносятся изменения в закон. Хотелось бы верить, что в конце концов эта сфера действительно станет прозрачной. Но… если бы у всех участвующих сторон была заинтересованность в повышении прозрачности этой сферы, процессы бы шли быстрее. Но соблазн, видимо, слишком велик.

- В последнее время сфера госзакупок привлекает повышенное внимание общественности, в том числе, различных общественных организаций. У них имеется возможность обратиться в УФАС с жалобой?
- Да, любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения имеют право обжаловать в контрольный орган действия (бездействие) заказчика. Например, сейчас мы рассматриваем первую в этом году жалобу общественного объединения, которая пришла к нам от Фонда «Национальное движение – честные закупки».

- И насколько часто вам жалуются общественники? Есть ли какой-то практический выход от всех этих общественных мониторингов?
- Вы знаете, пока эти жалобы исчисляются единицами. Поэтому говорить о какой-то тенденции я не могу. Я не вижу большой активности со стороны общественных организаций. В то же время у них ведь есть и другие возможности, кроме написания жалоб: они могут делать запросы заказчикам о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, заказчики должны перед ними отчитываться, что они закупают и как, могут вносить свои предложения по совершенствованию законодательства, могут осуществлять мониторинг. Законодательство дает общественным объединениям достаточно широкие полномочия по контролю за проведением закупок. Так что, возможно, рано или поздно они этими полномочиями будут пользоваться, и это тоже будет способствовать повышению прозрачности сферы государственного и муниципального заказа.