Департамент конкурсов и аукционов в последние годы многими воспринимается как некое средоточие если не мирового зла, то как минимум коррупции, местом максимальной концентрации злоупотреблений в сфере размещения госзаказа и точкой распила бюджета. В то же время, если посмотреть судебную практику и разного рода рейтинги и мониторинги, то, оказывается, в Ивановской области с госзаказом всё не так уже плохо. Как такое может быть? И в чём причины этого дуализма? Может ли сфера размещения госзаказа вообще обойтись без этого шлейфа слухов, страшных историй о том, что у отдельных товарищей всё схвачено и посторонним в принципе невозможно «прислониться» к бюджетным деньгам? Об этом мы поговорили с руководителем департамента конкурсов и аукционов Ивановской области Игорем Чебыкиным.
Фото: Варвара Гертье
- Игорь Витальевич, относительно деятельности вашего департамента уже давно сложились устойчивые стереотипы. В частности, считается, что около него крутятся две «свои» коммерческие структуры – «Агентство конкурсов и аукционов Ивановской области» Марка Геллера и ООО «Тендер», где директором работает ваша жена. И эти организации распределяют бюджетные средства, выделенные на госзакупки, среди «нужных» поставщиков и подрядчиков. Глупо спрашивать у вас, так ли это на самом деле – ответ вполне предсказуем. Но вы не можете не знать об этих стереотипах. И как вы к этому относитесь?
- Конечно, для меня не являются секретом подобные слухи и представления. И я одной из своих задач считаю изменение имиджа департамента конкурсов и аукционов. Я действительно в своё время имел отношение к ООО «Тендер», которое специализируется на оказании юридических услуг в сфере государственного и муниципального заказа, был его директором. Но в определённый момент я стал больше тяготеть к области общественной деятельности и публичной политики и оставил свою должность в «Тендере». Да, этот факт в моей биографии есть, и я не считаю нужным как-то оправдываться по этому поводу. Также как не считаю нужным оправдываться по поводу моей жены, теперь уже бывшей, которая продолжает работать в том же «Тендере», причем не директором, а рядовым сотрудником. Дело в том, что «Тендер» специализируется на работе с муниципальными органами власти, с муниципальным заказом, так что любому специалисту понятно, что никаких точек соприкосновения у него с департаментом конкурсов и аукционов Ивановской области нет. Кроме того, сфера интересов этой организации давно вышла за пределы Ивановской области: они работают и с Москвой, и с Владимиром, и с другими городами.
Что касается имиджа департамента конкурсов и аукционов, то знаете, в чём огромный плюс сферы государственного и муниципального заказа? В том, что она, как это ни странно звучит, на сегодняшний день максимально открыта. Сейчас нет других органов государственной власти, все решения которых выкладывались бы в Интернет для всеобщего обозрения. Любое решение, которое я здесь подписываю, сразу же поступает на официальный сайт Единой информационной системы. Любую закупку там можно отследить от момента планирования до момента заключения контракта. Именно поэтому общественность так бурно реагирует, если кому-то что-то кажется не так. Информация открыта – её мониторят журналисты, Общероссийский народный фронт, её может посмотреть любой заинтересованный гражданин. Для этого ничего не требуется, только открыть Интернет.
До того момента, как был введен механизм электронных торгов, это действительно был тёмный лес, и это действительно была достаточно коррупционная сфера. Сейчас всё по-другому.
Кстати, к моему удивлению, в рейтинге прозрачности госзакупок Ивановская область за последний год существенно продвинулась и сейчас уверенно занимает средние позиции, хотя с нашей стороны не было предпринято никаких попыток связаться с теми организациями, которые проводят мониторинг нашей деятельности. Для меня это не повод успокоиться, я максималист в подобных вопросах и, конечно, хочу, уж если мне поручена какая-то сфера деятельности, довести до совершенства этот процесс. И нам есть чем гордиться: например, в Ивановской области в одной из первых был внедрен механизм общественного обсуждения закупок на сумму менее миллиарда рублей.
- И как? Общественность начала обсуждать закупки?
- Какого-то бурного обсуждения пока нет. Возможно, из-за того, что в этом году пока не было крупных закупок. Подождём, когда начнутся торги по дорожным работам. И посмотрим, как этот механизм будет работать, потому что я не исключаю, что его ещё надо обкатать на практике.
- А зачем вам, чиновнику, вообще надо было связываться с не предусмотренными федеральным законодательством общественными обсуждениями?
- Хотелось сделать процесс максимально открытым. И, если честно, хотелось с помощью общественности выявить узкие места. В частности, именно с помощью общественности мы пришли к идее, которая была озвучена в выступлении губернатора Павла Конькова перед депутатами Ивановской областной думы, – о совершенствовании механизма определения начальной цены. Потому что основные вопросы, которые возникают по поводу госзакупок, связаны с завышением начальной цены, процентов на 30-40, по сравнению с аналогичными закупками в соседних областях.
- Ну и почему?
- Хороший вопрос. Если обратиться к законодательству, то мы увидим, что определение начальной максимальной цены – это исключительная прерогатива заказчика. То есть я получаю от заказчиков вместе с документацией уже готовую начальную цену. Насколько я знаю, заказчики рассчитывают начальную цену исходя из достаточно примитивной методики, рекомендованной Минэкономразвития: берут коммерческие предложения – как минимум три – и на их основе формируют начальную максимальную цену. А вот откуда идут эти коммерческие предложения, мы не понимаем.
- То есть, скажем, у кого-нибудь из родственников руководства организации-заказчика есть ООО «Рога и копыта», они открывают еще парочку ОООшек – «Копыта и рога» и «Рога Плюс», эти три фирмы присылают свои предложения с заоблачными ценами, и на основании этих цен формируется начальная цена контракта?
- Примерно так. При этом все счастливы, закон соблюдён. Но цена оказывается на порядок выше, чем в соседних регионах.
- А конкурсную документацию заказчики составляют по такому же принципу?
- Нет, в большинстве случаев конкурсная документация у нас стандартная. И, кстати, размещена на нашем сайте – это в продолжение темы об открытости сферы госзакупок. На мой взгляд, там, где есть унификация, не остаётся места для коррупции, для подгонки документации под конкретные фирмы. Но тут надо иметь в виду, что иногда предметы закупок настолько сложны и своеобразны, что стандартная документация не подойдёт. Одно дело, когда из года в год закупаются, например, одни и те же медикаменты, продукты питания, моющие средства и т. п. – тут должен быть шаблон. Но иногда закупаются сложные объекты. Например, недавно мы проводили закупку фельдшерско-акушерского пункта в модульном виде: готовый блок, оснащённый всем необходимым.
Возвращаясь к вопросу начальной цены закупки, хочу сказать, что мы сейчас разрабатываем мероприятия, направленные на то, чтобы снять эту проблему. Очень позитивным фактом считаю то, что я в этой работе не одинок: нас поддерживают руководители других департаментов. Хотел бы отметить сотрудничество с начальником департамента здравоохранения Светланой Романчук, которая также очень озабочена тем, что учреждения, подведомственные её департаменту, порой осуществляют закупки по шокирующе завышенным ценам. Причём это касается не только сложного медицинского оборудования, но и лекарственных средств.
Чтобы избежать этого, мы будем предлагать вести мониторинг аналогичных закупок в аналогичные периоды в близлежащих субъектах Российской Федерации.
Меня интересует в первую очередь юридическая чистота процесса. Само исполнение контракта, контроль за исполнением лежит всё-таки на заказчике. Нужно чётко разделять функции департамента и функции заказчика
- Мониторинг будут осуществлять специалисты вашего департамента? - В принципе, это сфера компетенции заказчика. Мы будем лишь отчасти контролировать эту работу. Подготовим методические рекомендации и будем отслеживать их соблюдение. Надеюсь, что фактов завышения начальной максимальной цены у нас будет всё меньше и меньше.
Кроме того, с 2017 года в полном объёме заработает Единая информационная система, один из функционалов которой позволяет провести подобный мониторинг, получить данные по аналогичным закупкам и сравнить начальную цену. Заказчик при размещении заказа сможет на портале в справочнике посмотреть, какова средневзвешенная цена на этот товар по России, или по региону, или по ЦФО. И уже три раза подумает, что у него там за коммерческие предложения пришли, с какой ценой.
Другой вопрос, что государственный заказ – это закупки не только товаров, но и услуг. И здесь ситуация гораздо сложнее. Возьмём любимые всеми строительные услуги. Здесь всё основано на осмечивании того или иного объекта. При этом сметы проходят государственную экспертизу, и именно эти сметы, проверенные экспертами, являются основой для определения всё той же начальной максимальной цены контракта.
И вот тут у меня самого постоянно возникают вопросы. Например, смета прошла госэкспертизу, там вроде бы всё экономически обосновано, поскольку расписано, какие материалы используются, какие виды работ производятся. А в ходе торгов начальная цена снижается в несколько раз. Возникает вопрос: извините, а каким образом происходит процесс составления смет и их экспертиза, если подрядчик готов сделать всё в несколько раз дешевле? Или что, кто-то готов бесплатно работать, расходуя деньги только на стройматериалы?
- И как вы планируете бороться с подобными ситуациями?
- Законодатель попытался предусмотреть в рамках 44-ФЗ какие-то барьеры. Снижение цены больше чем на 25% расценивается как демпинг. В таких случаях есть возможность применения определённых превентивных мер. Потому что, согласитесь, это ненормально, когда начальная цена снижается на четверть. Либо здесь нездоровая конкуренция, либо проблемы с ценообразованием.
- В отчёте на коллегии департамента конкурсов и аукционов вы сами упоминали, что в прошлом году было немало случаев, когда начальная максимальная цена в ходе торгов снижалась на 80–90%.
- Да, именно так. И чаще всего заказы, по которым шло такое снижение цены, были связаны с обслуживанием медицинского оборудования, насколько я помню.
- И что вы предпринимали?
- Но работы-то по обслуживанию выполняются. Значит, это не столько завышение стартовой цены, сколько демпинг. Скажем так, это классика капитализма, когда с помощью демпинга выживают с рынка конкурентов. Я полагаю, что это именно такие случаи.
Одна из моих основных задач – сломать стереотип, сложившийся в том числе у общественности, относительно деятельности в сфере государственного заказа. Возможно, это произошло из-за того, что те же общественные активисты, а порой и журналисты, рассуждающие на тему госзаказа, недостаточно хорошо знают законодательную базу, которая регулирует эту сферу
- Вам как представителю государственной власти в данном случае должно быть всё равно, каким образом конкурируют между собой участники рынка. Ведь ваша цель – сэкономить бюджетные деньги и при этом получить качественные товары, работы или услуги… - Меня интересует в первую очередь юридическая чистота процесса. Само исполнение контракта, контроль за исполнением лежит всё-таки на заказчике. Нужно чётко разделять функции департамента и функции заказчика. Наша сфера деятельности достаточно узкая. Мы получаем от заказчика заявку с документацией и с определённой ценой, проверяем её на соответствие закону и размещаем в Единой информационной системе. Получаем протоколы по размещению – допущены заявки или нет. Департамент конкурсов и аукционов отделён от заказчика, не зависит от него. Заказчик не может повлиять на наши решения, а мы руководствуемся исключительно нормами закона. Я определяю, кто является победителем, и вот этого, можно сказать, готового победителя вручаю заказчику: получите! Теперь уже ваша очередь, вы работайте с ним, заключайте контракт и контролируйте его выполнение. А мы провели процедуру закупки, и на этом всё.
- А где в этой схеме место частных организаций, которые занимаются торгами?
- Частные организации здесь встраиваются в первую очередь на стадии написания заявки на участие в аукционе или конкурсе. Потому что, я вам могу сказать, это дело не для дилетантов.
- То есть на стороне заказчика они не играют?
- Нет.
- И заказчик к ним не обращается с просьбой: составьте нам конкурсную документацию, а мы вам за это заплатим?
- Кстати, закон это не запрещает. Закон запрещает вот что: одна и та же организация не может принимать участие и в подготовке конкурсной документации, и в написании заявок на участие в конкурсе. Но заказчик может обратиться к сторонней организации, это закон допускает.
- Что заказчики регулярно и делают.
- Ещё раз подчеркиваю: не на областном уровне.
- То есть вы хотите сказать, что в каждом областном учреждении, в каждой больнице или учреждении соцзащиты есть специалист, который занимается госзакупками?
- Есть, к этому прямо обязывает закон. Это так называемый контрактный управляющий. Контрактных служб у нас в принципе не создаётся, потому что это уже отдельная структура. Да, есть кадровые проблемы, потому что этого человека нужно обучить, чтобы он обладал соответствующей квалификацией, да плюс ещё на нём лежит административная ответственность, и штрафы за нарушения при проведении госзакупок очень немаленькие.
- И вы просматриваете документацию по всем госзакупкам Ивановской области?
- Да. Мы её в обязательном порядке вычитываем и 80% конкурсной документации отправляем назад, на доработку.
- А в связи с чем?
- В связи с наличием нарушения закона. Хотя нарушения нарушениям рознь. В документах могут быть технические ошибки, могут быть неправильно расставлены запятые, могут неправильно употребляться юридические термины, отсутствовать какие-то пункты – просто по недомыслию. А бывает, что документация составлена таким образом, чтобы в конкурсе могли принять участие совершенно определённые фирмы.
- Это отслеживаете вы или УФАС?
- Управление федеральной антимонопольной службы надзирает за чистотой конкуренции. И они очень активны. У нас, например, практически не проходит ни дня без жалоб. Правда, далеко не все эти жалобы обоснованны, к моей гордости. Департамент конкурсов и аукционов следит за тем, чтобы не было нарушений 44-ФЗ. А вот оценка положений конкурсной документации на предмет ограничения конкуренции – это уже сфера деятельности Федеральной антимонопольной службы. И, поверьте, что сейчас участники аукционов очень активны в смысле жалоб в УФАС. Тем более что такая жалоба – это не иск в суд. Там можно в вольном стиле описать то, что, как вам кажется, нарушает ваши права и интересы, его закинуть, и комиссия УФАС будет рассматривать.
- То есть, в принципе, на ваш взгляд, нынешняя система нормативно-правовых актов даёт возможность участнику торгов, который считает, что его права нарушены, всё-таки добиться справедливости?
- Да. Больше скажу: я знаю этот рынок изнутри, и вижу, что уже появляются фирмы, которые живут только за счёт обжалования результатов торгов.
- Вы много говорили, как всё хорошо с закупками для государственных нужд.
- Не всё – нам ещё есть куда стремиться.
- Гораздо хуже, на мой взгляд, дела обстоят в сфере муниципальных закупок. Но есть ряд позиций, по которым регулярно возникают претензии и к вам: это проведение дорогостоящих ремонтов в кабинетах чиновников, закупка дорогостоящих автомобилей, мебели, техники. В таких случаях вы тоже просто исполнитель, проверяющий соответствие заявки 44-ФЗ?
- Безусловно, я исполнитель. Но проблемы необоснованных трат на предметы роскоши, без которых вполне можно обойтись, очень часто поднимаются общественностью. Губернатор Павел Коньков также потребовал прекратить эту практику. И мы сейчас двигаемся в этом направлении. Два нормативных акта, касающихся нормирования закупок, уже изданы, мы готовим третий, в котором прописываются предельные потребительские качества и свойства закупаемых для государственных служащих товаров, работ и услуг или же прописываются максимальные цены, по которым всё это можно закупать.
Если речь идёт о тех же автомобилях, то для чиновников определённого уровня федеральными нормативными актами установлена стоимость автомобиля не выше 1 млн 600 тысяч. И субъекты РФ, ориентируясь на федеральный центр, также прописывают ту же сумму. Ну что такое миллион шестьсот? Это иномарка экономкласса…
- Ну, не будем лукавить – не эконом. Экономкласс – это Logan или Daewoo Nexia. А тут и Ford в приличной комплектации прикупить можно.
- Тем не менее не класс люкс. Я понимаю, что чиновники стараются обходить эту норму, придумывают какие-то схемы. Например, проводят не закупку автомобиля, а берут его в аренду или в лизинг. Плохо это или хорошо? Я считаю, что во всём, в любом процессе нужен здравый смысл. Если губернатор ездит на нормальном автомобиле, безопасном и комфортном, я не вижу в этом ничего плохого. Но это должен быть один автомобиль – для губернатора. И его заместители не должны стараться ездить на таких же автомобилях, да ещё и менять их каждые полгода. Впрочем, в нашей области такого не позволяет состояние бюджета. Если бы он позволял, был бы другой разговор.
Что касается ремонта и мебели… Из конкурсной документации зачастую нельзя понять, насколько обоснованны эти траты. Например, в областной собственности немало зданий, которые являются объектами культурного наследия. Наш департамент, к слову, размещается именно в таком здании. И здесь нельзя просто провести ремонт – нужно проводить реставрационные работы, а это на порядок дороже. Нередко именно из-за этого появляются огромные суммы в конкурсной документации.
В любом случае, если у общественности появляются вопросы, надо их задавать, обсуждать закупки – возможность для этого, повторю, есть. И я надеюсь, что, когда окончательно будут приняты документы по нормированию закупок всего, что используется как орудие производства чиновников – автомобилей, средств связи, мебели, – вопросов, по крайней мере к областной власти, будет гораздо меньше.
Повторю: одна из моих основных задач – сломать стерео- тип, сложившийся в том числе у общественности, относительно деятельности в сфере государственного заказа. Возможно, это произошло из-за того, что те же общественные активисты, а порой и журналисты, рассуждающие на тему госзаказа, недостаточно хорошо знают законодательную базу, которая регулирует эту сферу. И ошибки заказчиков автоматически проецируются на нас. Не скрою, иной раз бывает очень неприятно, когда департамент конкурсов и аукционов обвиняют в чужих грехах. Наверное, тем, кто говорит и пишет на тему госзаказа, надо более ответственно относиться к своим заявлениям и разобраться в предмете. Мы же, со своей стороны, идём на то, чтобы повысить прозрачность системы госзакупок, в том числе используя механизм общественных обсуждений. Надеюсь, что в итоге мы сможем если не полностью снять вопросы к нашей работе, то хотя бы перевести их в конструктивное русло, поскольку именно конструктивное общественное внимание мотивирует органы государственной власти на совершенствование своей работы.
