Одной из самых обсуждаемых тем сегодня является объединение Высших судов - повлияет ли модель ВАС на итоговую модель объединенного Верховного суда или же, наоборот, наработанный опыт Высшего арбитражного суда будет задавлен механическим большинством судей общей юрисдикции, как происходящее отразится "на земле"и т.д. Но есть в реализуемой реформе и другие, менее очевидные аспекты - о них в основном и ищет научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Михаил Поздняков.
Повышенное внимание к законопроекту №352924-6 от 7 октября объясняется предложением о ликвидации Высшего Арбитражного Суда. В нормативном плане это выглядит как сухая формулировка – в статье 127 текст заменить словами «Исключена поправкой к Конституции….». Стоит напомнить, что эта статья Конституции регламентирует деятельность Высшего Арбитражного Суда.
Законопроект предусматривает образование Специальной квалификационной коллегии для объявления конкурса и отбора кандидатур для нового Верховного Суда. Предполагается создание Специальной экзаменационной комиссии. Задумано, что за шесть месяцев после вступления изменений в силу произойдет отбор и назначение всех судей. Хотя численность объединенного суда состоит почти из полного суммирования реально действующих судей в обоих высших судах, возникает множество вопросов. Пресс службы судов многозначительно молчат. Как будет работать Президиум объединенного суда? Что будет с судами на местах? Будет ли действовать Арбитражный кодекс? Почему создается Специальная комиссия, а не предполагается использование Высшей квалификационной коллегии судей? и т.д. Очевидно, что эти и подобные вопросы будут проясняться по мере появления дополнительной информации, одновременно порождая иные вопросы.
Но прежде, целесообразно посмотреть на то, что уже произошло. А произошло то, что внесен законопроект, где помимо того, что предлагается объединить высшие суды, происходит ни много ни мало попытка коррекции концепции правосудия. Законопроект предусматривает изменение названия VII главы Конституции. Сейчас эта глава называется «Судебная власть», предложено изменение на «Судебная власть и прокуратура».
Вокруг проекта Конституции шли жаркие споры и в итоге прокуратуре нашлось в ней скромное место. Последняя статья в главе о судебной власти. Конечно, это не соответствовало реальному статусу той прокуратуры. Но с того времени многое уже изменилось. Прокуратура перестала быть аналогом незаменимого «обкома», в который шли по любому серьезному вопросу, каким она была в первой половине 90-х. Да и из реформы 2007-2010 годов, с созданием Следственного комитета, прокуратура вышла усеченной, и сохраняет свои позиции во многом благодаря казуистичности требований процессуального закона и неформальным практикам. Тем неожиданнее предложение о введении прокуратуры как игрока равного всей судебной системе.
Суть предложений в том, что меняется порядок назначения прокуроров. Если раньше только Генеральный прокурор назначался и освобождался от должности Советом Федерации по представлению Президента, а его замы назначались также Советом Федерации, но уже по представлению Генерального прокурора, то в законопроекте предложен переход к практике, когда процедура назначения замов выносится на уровень Генерального прокурора. Фактически это означает снижение принципа единоначалия. Изменяется статус Генерального прокурора, который утрачивает важный рычаг влияния на своих замов.
Помимо этого, предусматривается изменение порядка назначения прокуроров областных прокуратур, которые будут назначаться Президентом по представлению Генерального прокурора по согласованию с субъектами РФ. Но снятие с должности возможно уже только Президентом единолично. За Генеральным прокурором сохраняется лишь право назначения и снятия прокуроров районных прокуратур. Сейчас Генеральный прокурор единолично принимает решение о снятии с должности прокурора уровня субъекта федерации и ниже. Прокурорам субъектов предложены очень высокие гарантии независимости от своего непосредственного руководителя в лице Генерального прокурора, да и, видимо, всей Генеральной прокуратуры.
Для сравнения в судах ситуация иная, при этом статус судьи рассматривается как наиболее защищенный. Все судьи назначаются Президентом по представлению квалификационных коллегий, но если они отстраняются от должности (такое редко, но бывает), то вопрос о досрочном прекращении полномочий рассматривается соответствующей квалификационной коллегией по представлению председателя суда. Президент не участвует.
Нельзя сказать, что эта опция активно используется. В 2011 году были прекращены полномочия в отношении 32 судей, причем последние годы наблюдается снижение этой активности. Возможно при общей численности судей свыше 30 тысяч это не слишком большие цифры, но важно то, что каждый судья осознает, что в отношении него со стороны руководства возможно проведение разбирательства «на местном уровне». Лицом, инициирующим проверку в отношении конкретного судьи, является председатель его суда. По закону в этой роли может выступить орган судейского сообщества или даже коллектив судей, но это чисто теоретически. По факту эта норма не работает, как например не работает право прямых выборов мировых судей (это закреплено в законе, но не реализовано ни в одном регионе). Все председатели судов находятся в иерархической соподчиненности. Председатели районных судов замкнуты на председателя суда субъекта, а те, в свою очередь, зависят от председателя Верховного Суда РФ.
Сам механизм дисциплинарной ответственности судей не так прямолинеен, как может показаться на первый взгляд. Квалификационные коллегии – вполне самостоятельный игрок, с которым председатели вынуждены считаться. Квалификационные коллегии зачастую не соглашаются с внесенным представлением или ограничиваются более мягкой мерой - предупреждением. За 2011 года это 70 и 198 случаев соответственно. Три сотни разбирательств в год, которые проходят публично в назидание остальным, достаточно, чтобы держать подчиненных в тонусе. Традиционно в прокуратуре вертикаль еще жестче. Но предложено изменение, когда прокуроры субъектов получают гарантии независимости от Генеральной прокуратуры.
В сухом остатке - Генеральная прокуратура будет представлена несколькими лицами с одинаково высокими гарантиями независимости и крайне низким влиянием на подчиненных. Генеральной прокуратуре, остается роль высокостатусного координатора, который может рекомендовать к назначению, собирать статистику, вырабатывать методические рекомендации. Сложно предположить, что право назначать прокуроров районного уровня позволит Генеральному прокурору быть активным участником в конкретных делах «на земле». Очевидно, что эта реформа рассекает вертикаль прокуратуры пополам. Генеральный прокурор, сохраняя возможности по рекомендации для назначения на должности своих подчиненных, утрачивает возможность отстранять их от должности.
Фактически возникает широкая сеть представителей Президента в лице прокуроров субъектов с большими полномочиями. Давно известно, что в формулу «общий надзор» попадает практически любая активность. Изменение названия главы Конституции – это декларация о том, что прокуратура ставится на один уровень с судебной властью. Но это скорее не повышение статуса прокуратуры, а утверждение о создании новой конфигурации правосудия.
Стоит ожидать изменения принципа работы прокуратуры на местах, активизации общего надзора и более тесных связей прокуратуры с федеральным центром. Вкупе с новым единым Верховным Судом можно получить представление о том, что выстраиваемая модель правоприменения нацелена на максимальное исключение трений между судебными ведомствами и расширение возможности более активного участия президентской вертикали в правоприменении.
