Реформаторская политика должна быть последовательной — без этого она не может быть успешной с технической точки зрения и убедительной для общественного мнения
Алексей Макаркин
Вопрос об оптимальном пути проведения реформ носит ключевой характер для государственной политики. Инициируя перемены, власть сталкивается с инерцией общественного мнения, усилением политической борьбы и сопротивлением групп интересов, в том числе высокоресурсных. Однако несвоевременное проведение реформ может привести к закрытию «окон возможностей», когда их реализация носит менее болезненный характер. Опыт последних лет существования СССР свидетельствует о том, что в условиях системного политико-экономического кризиса реформирование может не предотвратить, а в ряде случаев и ускорить обвал (как это было с выборностью директоров советских предприятий, которая только стимулировала снижение управленческого профессионализма).
Коалиции против перемен
Особенность реформирования — создание антиреформаторских коалиций, нередко носящих внешне противоречивый характер. Левые объединяются с правыми, идеологические противники данной реформы — с оппозиционерами, которые в принципе против нее не возражают, но рассматривают непопулярные мероприятия как очередной аргумент против власти. Оппозиция, солидаризирующаяся с властью, является необычным явлением. Исключение составляют отдельные случаи, когда речь идет об интересах национальной безопасности или о решениях, соответствующих настроениям оппозиционного электората, — как это было с британскими лейбористами, голосовавшими за закон об однополых браках, инициированный консервативно-либеральной коалицией.
В России ситуация носит сходный характер, но осложняемый сомнениями оппозиции с Болотной площади и проспекта Сахарова в легитимности власти, а то и отрицанием этой легитимности. Поэтому неудивительно, что когда разрабатывается пенсионная реформа, то даже либеральная часть этой оппозиции прислушивается к аргументам сторонников возвращения к советской распределительной системе — таких, как Оксана Дмитриева. Когда принимается решение о реформе Академии наук, образуется широкий фронт противников — от ностальгирующих по советским порядкам до приверженцев современной политической демократии, для которых РАН из архаичного института вдруг превратилась в оплот академических вольностей. И это неудивительно — государство, навязывающее свою волю, априори воспринимается обществом с подозрением, идет ли речь о реакционных мерах или о реформах.
При этом оппонирование реформам связано как с реальными интересами, так и с законами распространения информации, которая в современном мире перемещается быстрее лесного пожара, — причем речь идет не только о проверенных фактах, но и о слухах и об организованных утечках. Наглядный пример — локальная, но характерная недавняя история с переменами в Московском зоопарке, когда большое количество пользователей интернета эмоционально отреагировали на текст о полном развале хозяйства при его новом руководстве (вплоть до того, что из-за рок-концерта птицы перестали нести яйца). Понадобилось разъяснение со стороны представителей зоопарка, чтобы стало ясно, что ситуация по меньшей мере не столь однозначна и у реформаторов есть свои серьезные аргументы.
Отмерить или отрезать?
Существует устойчивое представление о том, что в ходе реформирования необходимо семь раз отмерить, проведя максимальное количество консультаций. В принципе, это правильно, но надо понимать, что каждая реформа имеет свои особенности. Например, проведение пенсионной реформы в кавалерийском темпе являлось бы грубейшей ошибкой, так как речь идет о жизненных интересах практически всего населения страны — как нынешних пенсионеров, так и тех, кому только предстоит выйти на пенсию. Один из ключевых аспектов реформы — о судьбе накопительной части пенсий — касается интересов людей, родившихся не ранее 1967 г. В этом случае вполне оправданны многомесячные обсуждения, способные найти наименее рискованный для общества сценарий.
В то же время реформа Академии наук выглядит не столь однозначной — и не только потому, что она непосредственно затрагивает интересы куда меньшей части общества (сейчас в академических институтах работает 95 000 человек, из них 45 000 научных работников). Безусловно, речь идет о сообществе с высоким интеллектуальным потенциалом, который не может быть растрачен, — но столь же ясно, что корпоративные интересы его руководства далеко не всегда совпадают с приоритетами развития современной науки. Тем более что процедура комплектования академии происходит не всегда на меритократической основе. Еще знаменитый президент Академии наук СССР Мстислав Келдыш говорил — разумеется, не для протокола, — что примерно треть академиков того времени занимали свои должности незаслуженно (еще треть имела безусловные заслуги перед наукой, а остальные могли быть избраны, а могли и не быть).
Несколько лет назад попытка реформы академии сорвалась в связи с тем, что руководство РАН успело выстроить на ее пути мощные заградительные барьеры, мобилизовав свои аппаратные связи. Способность же этого института к самореформированию выглядела крайне сомнительной. Неудивительно поэтому, что сейчас был реализован более жесткий сценарий, который должен был не только снизить возможности сопротивления, но и не позволить похоронить реформу.
Восприятие реформ
Очень многие преобразования можно предложить обществу в приемлемом для него формате. Конечно, есть мероприятия, которые не могут быть восприняты обществом как справедливые либо хотя бы вынужденно необходимые. Подобная реформа — введение подушного налога — стала фатальной для политической карьеры Маргарет Тэтчер. Однако большинство перемен не столь безнадежны с точки зрения общественного восприятия. Например, российская монетизация льгот была не столь одиозным явлением, как выглядела в СМИ. Но крайне неудачное ее продвижение в публичном пространстве привело к вспышке недовольства, быстро закончившейся, когда люди почувствовали выгоды от новой схемы.
Для того чтобы оптимально презентовать реформы обществу, необходимо проведение ряда простых (хоть и не всегда) мер. Во-первых, государство должно обеспечить проведение разъяснительной работы в публичном пространстве — идет ли речь о предварительном обсуждении или о ситуации после «волевого» инициирования реформы. Необходима максимально возможная прозрачность всех аспектов перемен, анализ преимуществ и рисков с использованием международного опыта, адаптированного к российским реалиям. Разговор с обществом должен быть серьезным (оно прекрасно чувствует фальшь), а разъяснений никогда не бывает много. Представление о том, что «всем и так все понятно», является распространенной технократической ошибкой.
Во-вторых, претензии оппонентов реформ, связанные с требованиями прозрачности и учета «человеческого фактора» в ходе их проведения, должны восприниматься как абсолютно закономерные и нуждающиеся в адекватной реакции в рамках диалога. Умножение количества противников реформаторских мероприятий может стать серьезным препятствием для их успешной реализации. Четкое разделение ангажированных групп интересов и добросовестных критиков может способствовать постепенной легитимации реформ в общественном сознании.
В-третьих, необходимо создавать насколько возможно широкие «коалиции реформ», объединяющие получателей выгод от их проведения. Например, в случае с реформой образования, включающей объединение вузов, это передовые учебные заведения, укрепляющие свои позиции на рынке. Реформа РАН дает дополнительные возможности работающим на мировом уровне лабораториям, которые должны получать непосредственную государственную поддержку (в рамках начинающегося вскоре проекта «Тысяча лабораторий»). «Коалиции реформ» могут быть в меньшинстве, но их голос не позволит говорить о том, что в обществе есть только одно мнение, — кроме того, со временем к ним могут присоединяться новые группы, адаптировавшиеся к постреформаторской ситуации.
В-четвертых, реформаторская политика должна быть последовательной — без этого она не может быть успешной с технической точки зрения и убедительной для общественного мнения. Реформы не должны сопровождаться шараханьем из стороны в сторону (что нельзя путать с необходимыми корректировками, не затрагивающими смысла проводимой политики) и тем более сознательными контрреформаторскими мероприятиями, способными обессмыслить любые благие начинания.
Автор — первый вице-президент Центра политических технологий
