Михаил Баранов
Тема неослабевающей борьбы с коррупцией продолжает активно освещаться в СМИ, но поток предложений и рекомендаций по искоренению этой чумы российского бытия все больше напоминает изобретение вечного двигателя. Тема, как говорится, актуальная и интересная… Но как победить «гидру» в реальных наших условиях, пока не очень понятно. И власть, и общество, похоже, одинаково не верят в близкое наступление светлого бескоррупционного будущего. Идеал, по мнению большинства, бесконечно далек и практически недостижим.
Особенности коррупционной составляющей проявляются в большей степени в системе организации управления государственным аппаратом и при взаимодействии госслужащих с населением. Так в чем суть коррупции? Есть два основных содержательных момента этого явления. Первый — это нелегитимное перераспределение денежных средств внутри общества, второй — то, что это перераспределение происходит за счет принятия неэффективных управленческих решений государственными органами, служащими крупных государственных или частных компаний.
Воображение социума ежедневно потрясают миллиарды из «распиленных» бюджетов. «Получение нетрудовых доходов» чиновниками из необъятных закромов Родины продолжается в прежнем режиме. Оно, конечно, осуждается обществом и руководством страны, как того требуют приличия. Но, как гласит известная восточная поговорка, «собака лает, а караван идет».
Основная опасность коррупции для общества в нашей стране состоит даже не в несправедливом перераспределении доходов, хотя именно подобное перераспределение кажется наиболее возмутительным и, как следствие, активно обсуждается. В современном обществе таких механизмов перераспределения создано множество, и они позволяют это делать гораздо более успешно, чем пресловутая взятка. Как видно на примере западных стран, перераспределение общественного блага в пользу тех или иных социальных групп происходит безо всякой прямой коррупции в масштабах сотен миллиардов долларов. Настоящая же проблема для общества связана с процедурой принятия решений. Главная задача – это принятие правильного и наиболее эффективного решения для достижения общественно-полезного результата.
Как в «правильно устроенном» государстве происходит подобного рода процедура? Какие критерии применяются для принятия того или иного решения на любом уровне управления, начиная с правительства и заканчивая уровнем местных органов власти?
В «правильно устроенной» стране (по показателям успешности достижения поставленных элитой задач, в качестве примеров: Российская Империя, Советский Союз, современные США, Евросоюз, современный Китай, Южная Корея, Сингапур) основными факторами, определяющими принятие того или иного решения, являются:
1. Политическая линия, определяемая верховной властью. По сути, это консенсус высших слоёв элиты, определяющий курс и стратегию развития общества. Тем самым задаются границы, в рамках которых все управленческие решения и должны приниматься. Соответственно, создаются политические механизмы, блокирующие принятие противоречащих политической линии решений или корректирующие решения, выходящие за рамки указанных границ. На этой основе формируются решения по определению целей и постановке задач на высшем управленческом уровне.
2. Технократический критерий. Здесь способы достижения конкретной цели и методы реализации поставленных задач определяются специалистами, досконально разбирающимися в существе вопроса. Уровень научного развития общества при этом крайне важен. Технократическая составляющая общества — это система экспертных институтов, система сообществ, представляющих точку зрения специалистов на те или иные проблемы. Их работа — это практическое решение поставленной задачи: чтобы экономика развивалась в заданных параметрах, дороги строились, а самолеты летали. Технократический критерий отлично работает и в социальной сфере, определяя развитие образования или формирование социального тренда «здорового образа жизни». И здесь не обойтись без высокообразованных специалистов, организованного научного сообщества при наличии мировой научной интеграции.
3. Мотивации и стимулы. Связанная с человеческой природой составляющая, которой невозможно избежать при принятии решений. Это и естественное желание людей при принятии решений учесть собственные материальные интересы (собственно коррупция), карьерные интересы (карьеризм), а также ведомственно-бюрократическая мотивация, когда при выборе решения управленец руководствуется выгодой не личной, а ведомственной, т.е. расширением функций для своей структуры, увеличением её веса, значения, штата, бюджета и т.д. Здесь стоит вспомнить о «законах Паркинсона». Ведомственная мотивация в иерархических средах может преобладать при принятии решения. При этом управленец, руководствующийся как карьерной, так и ведомственной мотивацией вполне может быть лично бескорыстным человеком, считая, что на более высоком посту (или работая в усилившейся организации) он сможет решать более масштабные задачи.
Понятно, что третьей составляющей избежать невозможно, но в «правильно устроенных» обществах она все же подчинена первым двум, и общество старается правильно формировать стимулы и мотивации.
Хороший пример, хотя и с некоторыми оговорками — современный Китай. Есть ли там коррупция? Конечно же, есть, и огромная. Однако, как только китайский функционер принимает решение, противоречащее линии государства (например, подрывающее инвестиционный климат в стране или репутацию китайских товаров за рубежом) или хотя бы мешающее ей, следует неотвратимое наказание вплоть до расстрела.
Проблема нынешнего российского общества состоит в том, что в нем фактически не осталось критериев и стимулов для принятия решений, кроме коррупционно-бюрократических. Отсутствует не только стратегическое планирование, но и общая стратегическая государственная программа, не существует механизма реализации политической воли руководства страны, кроме ведомственно-коррупционного, либо олигархически-коррупционного. Соответственно, при принятии решений практически нет никаких рамок, задаваемых либо политической идеологией, либо политической программой.
Система технократических институтов полностью разрушена. Старая советская система давно не функционирует; от нее остались отдельные специалисты, которым сейчас далеко за семьдесят. Экспертные сообщества де-факто также не сформированы. Ни технократической среды, ни, соответственно, экспертных институтов не существует. И наконец - окончательно добиваются последние остатки в виде Российской академии наук, которая оставалась последним институтом научной экспертизы для формирования и принятия государственных решений.
Напомним, что в советское время роль этих институтов играли многочисленные академические и отраслевые НИИ, конструкторские бюро, отраслевые главки министерств, отраслевые отделы ЦК КПСС. Существовала своя иерархия научных и технических специалистов от рядовых инженеров до главных конструкторов и директоров НИИ, многие из которых были известны на всю страну. Сейчас многие с усмешкой вспоминают незавидную судьбу советского инженера, но следует помнить, что последние двадцать лет вся страна и все бывшие республики СССР живут, проедая их наследие.
Сегодня в России большая часть решений принимается, особенно на низших уровнях управления, исходя из коррупционных соображений. Если же удается эту ситуацию хоть как-то преодолеть, то на первый план выходят соображения ведомственные. В этой ситуации меньшим злом выглядит принятие решений, исходящее из клановой (политической) борьбы за власть. Решения очень часто не принимаются чиновниками просто из-за отсутствия понимания «интересов дела», которые на самом деле не формулируются государством.
Понятно, что попытки подменить технократическую систему общественными советами при министерствах и общественными обсуждениями ни к чему кроме дешёвого PR-эффекта («мы же обсуждали законопроект, лежавший в Госдуме два года, целых 15 дней на сайте») привести не могут.
Поэтому при самом упрощенном анализе старой и современной организации управления становится понятно: сама по себе борьба с коррупцией, при всей ее важности с социально-политической точки зрения, не может решить управленческие задачи без восстановления технократической системы принятия решений. Необходим, прежде всего, квалифицированный механизм принятия и реализации государственных решений.
Вспомним, как в последние годы принимались ключевые экономические решения. Подобие обсуждения происходило на высшем уровне, где нет в прямом смысле слова коррупционного интереса, там скорее интересы ведомственные или олигархические.
Например, решения о реформах РАО ЕЭС и РЖД были приняты вопреки мнению многочисленных экспертов (их сбывшиеся прогнозы легко найти в интернете). При этом результаты реформ очевидны:
В энергетике – строительство ненужных мощностей как энергетиками (обязанными это делать по договорам на поставку мощности независимо от спроса), так и крупными потребителями, стремящимися избавиться от завышенных тарифов. Заметим, что обогащение менеджеров бывшего РАО произошло абсолютно легально, но ущерб обществу от этого меньше не стал. Конкурентоспособность российской промышленности была принесена в жертву ради строительства невостребованных энергетических мощностей и легального расширения российского списка миллиардеров – неравноценная замена. Реформа РАО ЕЭС завершилась предсказуемым провалом для страны (и успехом для менеджмента энергетики).
В РЖД – массовый переход промышленных потребителей с ж/д транспорта на автомобильный (аналитики уже начали утверждать, что объём ж/д грузоперевозок перестал отражать экономическую ситуацию), из-за завыщенных тарифов на перевозки. Напомним, что правительство Николая II выкупало железные дороги, чтобы разумной тарифной политикой обеспечить ускоренное экономическое развитие России (особенно Сибири).
Другой пример – решения, принятые после острой фазы кризиса в 2008-09 годах, привели к легко прогнозируемым тяжелым последствиям для нынешней социально-экономической ситуации. Были приняты решения, предопределившие сегодняшний экономический спад и сделавшие его неизбежным:
- отменены ограничения на рост тарифов в области электроэнергетики;
- фактически отменен контроль тарифов на услуги ЖКХ;
- увеличены цены на газ и железнодорожные перевозки;
- повышены налоги на заработную плату;
- зажата денежная масса, чтобы удержать инфляцию и не допустить номинального ослабления рубля
Это, естественно и неизбежно, привело к полному подрыву конкурентоспособности отечественной промышленности. Сегодня полосы деловой прессы заполнены обсуждениями об остановке предприятий и сокращении выпуска продукции в металлургии, на очереди – химия. О недопустимости таких действий много говорили и писали отдельные эксперты последние пять лет. К сожалению, эти эксперты не объединены в систему институтов, и поэтому их голос был проигнорирован. Все эти решения были приняты исходя из узковедомственных интересов.
Получилось, что те проблемы, которые можно было достаточно просто решить, поставив во главу угла интересы государства и правящей элиты в целом, сейчас требуют экстраординарных усилий, которые, скорее всего, вряд ли могут привести к успеху. Текущая ситуация с падением уровня доверия к власти в значительной степени связана с тем, что слишком многие решения принимаются исключительно в бюрократических интересах. Здесь можно привести массу примеров:
- закон о «нулевом промилле», когда потребовались многомесячные усилия, чтобы поправить очевидную глупость в законопроекте;
- закон о «ликвидации РАН», направленный в парламент с обоснованием, содержащим арифметические ошибки (эксперты правительства, готовившие законопроект о реформе фундаментальной науки, не смогли перемножить число академиков на доплату в размере 50 тыс. руб/месяц!) - по комичности это сравнимо разве что с проектом закона об образовании с безграмотно написанными общеобразовательными стандартами. Министерство образования не справилось с написанием стандарта о среднем общем образовании! Бюрократы от образования не смогли грамотно расставить запятые и падежи, не говоря уже о том, чтобы донести до общества цели реформы. О каком технократическом подходе здесь можно говорить?
- закон о борьбе с пиратским видео в интернете, уже успевший собрать свыше 100 тысяч подписей за свою отмену;
- повышение страховых взносов для индивидуальных предпринимателей (любой профессиональный экономист с фундаментальным образованием мог бы спрогнозировать масштаб массовости снятия с регистрации предпринимателей – абсолютно классическая задача, изученная в конце XIX века);
Основная причина сложившейся ситуации – отсутствие квалифицированных, профессиональных управленческих решений и самой системы анализа этих решений с содержательной точки зрения, не говоря уже о механизмах и планах воплощения принятых документов. Обычно постановка проблем со стороны руководства страны вполне разумна, сбой наступает на следующем этапе, когда вся разработка программы действий отдаётся на откуп ведомствам.
Естественно, ведомства, как и положено бюрократическим структурам, заботятся о своём узковедомственном интересе (в лучшем случае), а экспертного сообщества, способного взглянуть на проблему с точки зрения общества, или хотя бы государства в целом, нет. Вот и ходим мы по кругу «реформа – попытка компенсировать ущерб от реформы с помощью новой реформы - …» И этим примерам несть числа: министр обороны Шойгу устраняет последствия реформ Сердюкова, министр внутренних дел Колокольцев – последствия реформ Нургалиева и т.д.
Дело в том, что помимо борьбы с коррупцией и бюрократизацией необходимо качественное повышение эффективности работы всего государственного аппарата. Каждое решение, а, тем более, каждый закон должен подвергаться тщательному технократическому анализу соответствующими специалистами, которые могут квалифицированно оценить последствия от принятых решений для общества и государства в целом. Только таким образом возможно будет достичь тех благородных целей, которые сегодня декларируются государством, но используются лишь в качестве «пиаровского» прикрытия теми или иными группами для реализации своих конкретных интересов.
