Россия уже не в первый раз меняет избирательную систему. И чем дальше, тем меньше внимания уделяется содержательной стороне дела. Но системы неодинаково чувствительны к фальсификациям, поэтому стоило бы побороться за такую, которая позволит минимизировать последствия даже в неблагоприятных политических условиях — например, за смешанную связанную систему.
В апреле Государственная дума приняла в первом чтении законопроект, согласно которому на смену чисто пропорциональной избирательной системе, применявшейся на думских выборах в 2007–2011 годах, вновь придет смешанная. Второе чтение законопроекта, скорее всего, состоится только осенью. Депутатам некуда спешить. Очередные думские выборы пройдут в 2016 году. И, раз уж в законодательном процессе возникла пауза, самое время не только подумать о технических деталях нового закона, но и задаться более фундаментальным вопросом о том, какая именно избирательная система нужна нашей стране. А для этого необходимо разобраться в устройстве смешанных систем, взвесить их плюсы и минусы.
Избирательные системы и принципы представительства
По определению, любая смешанная система состоит из двух частей, совмещая мажоритарный и пропорциональный принципы представительства. У каждого из них есть свои достоинства и недостатки. Мажоритарная система устанавливает прочную связь между избирателем и его представителем. Избиратель голосует за конкретного человека, которому доверяет и с которого может спросить по итогам его парламентского срока. Кроме того, мажоритарные системы позволяют выразить интересы территорий: у каждого из небольших избирательных округов свой депутат.
Главный недостаток мажоритарной системы в том, что голоса, поданные за проигравших кандидатов, никак не учитываются при подведении итогов голосования. Это значит, что мажоритарная система не обеспечивает адекватного выражения политических позиций избирателей. Последствия могут быть весьма серьезными. Например, одна партия может обогнать другую по количеству голосов, но при этом уступить ей по количеству депутатских мандатов, а значит, проиграть выборы. В XX веке такое трижды случалось в Великобритании, периодически происходило и в некоторых других демократических странах.
Что касается авторитарных режимов, то для них мажоритарная система подходит идеально, поскольку позволяет конвертировать даже небольшое, но территориально равномерное электоральное преимущество в колоссальное большинство мест.
При пропорциональной системе доли голосов и мест, выигранные каждой из партий, примерно совпадают. Вместе с тем самая распространенная и хорошо нам знакомая разновидность этой системы — закрыто-списочная — уступает мажоритарной по параметрам подотчетности отдельных депутатов и территориального представительства. Надо сказать, что многие пропорциональные системы довольно успешно справляются с этими проблемами. Во-первых, вовсе не обязательно избирать всех депутатов в едином округе, по спискам, насчитывающим сотни человек. В подавляющем большинстве стран пропорциональная система применяется в округах сравнительно небольшой величины. Во-вторых, во многих странах используются открытые партийные списки, так что избиратель все же имеет возможность проголосовать не за партию в целом, а за конкретного кандидата, который представляет эту партию. Но можно пойти и по другому пути, который предлагают смешанные системы: использовать оба принципа представительства одновременно.
Смешанная несвязанная система и перспективы ее применения в России
Наиболее распространенная разновидность смешанной системы — смешанная несвязанная — применяется в современном мире довольно широко, более чем в 30 странах (для сравнения, мажоритарная и пропорциональная числят в своем активе примерно по 70 стран). Россия, которая впервые ввела ее в 1993 году, немало поспособствовала ее популярности. Затем российскому примеру последовала Япония. И по сей день эта система часто встречается на постсоветском пространстве (от Литвы до Таджикистана) и в Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань). В последние 5–10 лет основной зоной ее распространения стала Африка.
При смешанной несвязанной системе часть депутатов избираются по мажоритарным правилам, а другая часть, совершенно независимо от этого, по пропорциональным. К сожалению, опыт применения таких систем в разных странах мира, включая Японию, свидетельствует о том, что они не всегда позволяют адекватно выразить предпочтения избирателей. Если же говорить о России, то возможный исход выборов 2016 года, если они будут проводиться по несвязанной системе, нетрудно предвидеть уже сейчас.
Предположим, что к тому времени подконтрольная властям машина избирательных комиссий утратит способность обеспечивать «Единой России» и ее кандидатам официальный результат выше 35–40% голосов. По пропорциональной части избирательной системы (за счет голосов, потерянных при голосовании за малые партии) это может дать единороссам 50% мест, но вряд ли намного больше. А вот массе кандидатов в одномандатных округах, выдвинутых «Единой Россией» или поддержанных «Общероссийским народным фронтом», те же самые 35–40% голосов дадут комфортное относительное большинство. Это значит, что подавляющее большинство мест в Думе — 70–75% — останется за сторонниками властей, в то время как представительство оппозиции снизится примерно вдвое по сравнению с уровнем электоральной поддержки. Разумеется, такой результат будет вопиющим издевательством над здравым смыслом, но смешанная несвязанная система делает его практически неизбежным.
Смешанная связанная система как альтернатива
Возвращение смешанной несвязанной системы в России — это прием, направленный на сохранение политической монополии в условиях, когда власти теряют поддержку избирателей. Российское общество заинтересовано в соответствии между итогами политического волеизъявления избирателей и распределением думских мест. В действительности можно было бы просто сохранить пропорциональную систему, избавив ее от эксцессов вроде общенационального округа и завышенного проходного барьера. К сожалению, суровая истина состоит в том, что выборы по партийным спискам в России полностью дискредитированы. Если верить опросу фонда «Общественное мнение», в декабре 2012 года лишь 4% наших сограждан считали, что Думу надо избирать исключительно по партийному принципу. Избиратели хотят голосовать не за партии, а за конкретных людей.
Есть разновидность смешанных систем, которая позволяет удовлетворить это желание избирателей, не жертвуя пропорциональностью результатов. Это смешанные связанные системы. Они могут быть устроены по-разному.
Опишу наиболее распространенный вариант — избирательную систему Германии в том виде, в каком она существует с 1957 года. Как и при несвязанной системе российского образца, эта система дает избирателю два голоса. Один из них подается в одномандатном округе (таких округов вдвое меньше, чем общее число парламентских мест), другой — за партийный список. Все места в Бундестаге распределяются по пропорциональному принципу, в соответствии с долями мест, поданными за списки. Однако когда дело доходит до выделения мандатов отдельным депутатам, то в первую очередь их получают победители в одномандатных округах. Места, которые остались вакантными, заполняются из партийных списков.
Смешанная связанная система немецкого образца сочетает достоинства двух принципов представительства. Не удивительно, что многие эксперты считают ее лучшей избирательной системой. Тем не менее в течение долгого времени она применялась только в Германии. Правда, ныне такие системы используются в пяти странах (включая, например, Новую Зеландию), но по популярности они заметно уступают несвязанной системе. Многие страны, которые под воздействием немецкого опыта перешли к связанной системе в 90-х годах, позднее от нее отказались. И это, конечно, не случайно.
Институциональная ловушка и возможный выход
Дело в том, что система немецкого образца содержит институциональную ловушку, которой самой Германии до недавнего времени удавалось избегать. Проиллюстрировать эту ловушку можно следующим примером. Предположим, некая партия по итогам голосования за свой список получила право на 150 мест, выиграв при этом в 150 округах. Если она честно следует правилам игры, то именно 150 мест и получит. Из партийного списка в парламент не попадет никто. Но можно поступить иначе: не выдвигать своих кандидатов в округах официально, а поддерживать их в качестве независимых кандидатов или договориться с другой дружественной партией об их выдвижении. Тогда у этой партии официально не будет ни одного кандидата-одномандатника и она сможет провести 150 депутатов из партийного списка. Однако при этом и все 150 победителей в округах получат свои мандаты, и зона контроля хитроумной партии расширится до 300 депутатов.
Такой сценарий не реализовался ни в Германии, ни в Новой Зеландии, потому что в этих странах избиратели не только ценят свои партии, но и готовы их наказывать за измену партийному флагу. Однако, как показал опыт целого ряда стран — Албании, Венесуэлы, Лесото — в новых демократиях этот сдерживающий фактор отсутствует. Нет нужды подробно говорить о том, что российские политики стали бы прибегать к такой стратегии сразу и без раздумий. Им даже не пришлось бы выдумывать ничего нового: понятно, что партийный список выдвигала бы «Единая Россия», а в округах баллотировались бы формально независимые кандидаты «Народного фронта» или кандидаты, выдвинутые входящими в него партиями.
Поэтому смешанная связанная система современного немецкого образца не подходит для России (хотя она все равно была бы лучше, чем смешанная несвязанная). Надо заметить, однако, что и в самой Германии смешанная система первоначально была другой. При первом ее применении, в 1949 году, у каждого немецкого избирателя был только один голос, который подавался в одномандатном округе. Общие итоги выборов подводились по пропорциональному принципу на основе голосов, поданных в округах как за победителей, так и за проигравших. Места, как и при нынешней системе, заполнялись в первую очередь победителями, а остаток распределялся между партийными списками. Таким образом, все положительные свойства связанной системы оставались при ней, но при этом устранялась институциональная ловушка. Возможно, именно такая система лучше всего подошла бы для современной России. Есть и другие варианты. Но они даже не обсуждаются.
Почему избирательная система заслуживает обсуждения?
Россия уже не в первый раз меняет избирательную систему. И чем дальше, тем меньше внимания уделяется содержательной стороне дела. Выступая со своим посланием к Федеральному собранию, Владимир Путин даже не счел нужным вдаваться в разъяснения по поводу того, почему раньше пропорциональная система подходила для России, а теперь вот понадобилась смешанная. И это, конечно, его право. Печально другое: общество ответило на позицию президента гробовым молчанием. Смешанная так смешанная. Какая разница?
Одна из причин этой ситуации состоит в том, что за последние годы в России исчезли или подверглись маргинализации экспертные площадки, на которых можно было бы всерьез обсуждать проблемы институционального строительства в области выборов. Скажем, ассоциация «Голос» разработала проект Избирательного кодекса, в котором предложена смешанная связанная система. Единственная реакция политического истеблишмента состояла в том, что «Голос» оштрафовали, потому что проект разрабатывался на западные деньги. Еще раньше под давлением властей свернула работу Межрегиональная электоральная сеть поддержки. Хорошо, что продолжаются дискуссии в рамках фонда Кудрина, но нельзя сказать, что проведенные им в этом году мероприятия по вопросам избирательного права привлекли широкое общественное внимание.
Есть и другая, более фундаментальная причина общественного невнимания к проблемам избирательного права. Это широко распространенное представление, что если результаты выборов подделывают, то от избирательной системы ничего не зависит.
Однако разные избирательные системы по-разному чувствительны к фальсификациям, и не секрет, что мажоритарные системы открывают для них особенно широкий простор. Поэтому стоило бы побороться за систему, которая позволит минимизировать последствия фальсификаций даже в неблагоприятных политических условиях, — например, за смешанную связанную систему, а не безмолвно наблюдать за манипуляциями властей.
