Александр Кынев анализирует президентский закон о выборах депутатов Государственной думы
Кремль возвращает закон о выборах депутатов Госдумы в версии 2003 года, рассчитывая при самом неблагоприятном для себя развитии ситуации сохранить шансы на устойчивое думское большинство на следующих выборах. Но при всех недостатках президентского закона от него выигрывает не только власть, но и общество: то, что половина Думы будет выбираться по одномандатным округам, приведет к росту политической независимости депутатов.
С внесением в Госдуму РФ версии законопроекта о выборах депутатов следующего созыва вместо отозванного странного медведевского проекта неожиданностей не произошло. Случилось именно то, что должно было произойти в инерционном сценарии: смешанная несвязанная система а-ля 2003 год, пятипроцентный барьер для пропорциональной половины парламента с возможностью выдвижения по мажоритарной части Госдумы независимых кандидатов. Почему власть сделала именно это и что может произойти дальше.
Почему смешанная и несвязанная
Как уже отмечалось, смешанных систем, когда разные части парламента избираются по разным избирательным системам, бывает много. Однако в российской традиции под ней понимают исключительно систему мажоритарно-пропорциональную, хотя даже в регионах страны уже были иные варианты (к примеру, с наличием единого многомандатного округа в некоторых автономных округах – такую систему называют блоковой, применялась и система единого непередаваемого голоса в многомандатных округах).
Главное в смешанной мажоритарно-пропорциональной системе — то, влияет ли, когда избиратель голосует по двум бюллетеням (один бюллетень за партийные списки, второй за кандидатов по мажоритарному округу), результат голосования по выборам одной части парламента на результат на выборах другой части парламента. В России на прошлых выборах в 1993-2003 годов эти результаты голосования по двум бюллетеням никак друг на друга не влияли, то есть система была несвязанной.
Главный минус «несвязанности» — если партия имеет пусть даже небольшое, но устойчивое лидерство на большей территории страны, то она может выиграть львиную долю мест по мажоритарной части, к которой добавляет еще немалую долю мест по пропорциональной половине парламента.
В итоге она получает гиперпредставительство, которое фактически дает непропорциональное соотношение между мнением избирателей о партиях, и той долей мест, которые партии получают. Именно за счет мажоритарной части «Единая Россия» сохраняет контроль над многими региональными парламентами, нередко выигрывая все мажоритарные округа, где выдвигает наиболее ресурсных и заведомо избираемых кандидатов. Так, именно переход от полностью пропорциональной системы к смешанной спас ситуацию для «Единой России» на выборах Московской областной думы в декабре 2011 года (по партсписку она получила всего девять мест из 25 возможных, однако выиграла 20 из 25 мажоритарных округов, в итоге получив 29 мест из 50 в облдуме). Аналогичная избирательная реформа помогла сохранить власть на Украине на недавних выборах Верховной рады Партии регионов – ее спасла именно мажоритарная часть. В результате при смешанной несвязанной системе непропорциональное распределение мест по мажоритарной части сочетается со всеми известными недостатками российских выборов по партспискам (предвыборные паровозы, которых никто не собирается отменять, риски коррупции в виде продажи мест при составлении списков и т. д.).
В этих результатах главный ответ на вопрос, зачем власти было нужно возвращение смешанной системы именно в несвязанном варианте: чтобы при самом неблагоприятном для себя развитии ситуации сохранить шансы на устойчивое большинство на следующих выборах.
Именно поэтому многие эксперты настаивали и продолжают настаивать на смешанной связанной системе. В связанной системе избиратель голосует вроде бы так же: тоже два бюллетеня, однако по-другому распределяются мандаты. При данной системе партийный бюллетень определяет долю мест для партии в парламенте исходя из его общей численности (за минусом тех мест, которые в округах выиграли независимые кандидаты и представители партий, «не прошедших» барьер). Если доля мест партии должна быть выше, чем выиграно мест в округах, то «недостающие» мандаты получают кандидаты из партийного списка. Если какая-либо партия получила в избирательных округах больше мандатов, чем это ей положено по доле «партийных» голосов, то она сохраняет их за собой, однако ничего не получает по партсписку дополнительно, и мандаты по спискам делятся по новой уже без ее участия. Проще говоря, если бы по этой схеме «Единая Россия» выиграла бы все округа, она бы ничего по партсписку в виде бонуса не получила. Именно эта схема заложена в проекте, который продвигала Ассоциация «ГОЛОС» (в Госдуму РФ проект был внесен депутатами от «Справедливой России»), а сейчас этот проект поддерживает Комитет гражданских инициатив Алексея Кудрина. В таком варианте сочетаются достоинства выборов по округам и по партспискам – равномерность географического представительства территорий и влияние избирателей на персональный состав парламента дополняются соблюдением «идеологических» пропорций в виде общего отношения избирателей к партиям.
Главный минус подобной связанной системы – вроде бы непривычность для избирателей (хотя на самом деле голосуют избиратели так же, как раньше, меняется только система распределения мандатов).
Главный плюс — связанная система снижала бы манипулятивный характер возможных искажений пропорциональности общих итогов выборов, но именно поэтому она власти и не нужна.
Конечно, связанная система тоже неидеальна: идеальных избирательных систем вообще не существует, и у каждой есть свои недостатки, и разные страны ищут для себя оптимальный вариант системы с учетом исторических, культурных, этнических и иных особенностей территории в данное время в данном месте. Известны случаи, когда, чтобы обойти «связанный» характер распределения мандатов, власть может сделать ставку по спискам на одну партию, а по округам, например, на формально независимых кандидатов или на партию-партнера. Все подобные случаи касаются стран «третьего мира» с неустойчивыми партийными системами и сильными традициями электорального манипулирования. Однако даже в этом случае ставка власти на две отдельных колонны и их внутренняя конкуренция для политической системы лучше, чем единая и непоколебимая колонна. Улучшается и качество персонального отбора депутатов, и возможности развития системы.
Чтобы избежать данной манипуляции (когда одна партия идет по спискам, а другая — по округам), иногда предлагают такой вариант: избиратель голосует только за кандидатов в одномандатных округах, но его голос засчитывается и как голос, поданный за партию, в список которой входит данный кандидат. В итоге кто лучше выступил в округах, тот и получает партийные мандаты. Однако такой вариант почти не применяется, так как вынуждает каждую партию выдвигать кандидатов в каждом округе (иначе она вообще не получит на этой территории голосов), что делает фактически невозможным «разделение» округов в рамках коалиционных соглашений. При такой системе проигрывает тот, кто максимально раздроблен, а выигрывает тот, кто максимально консолидирован. Если же избиратель голосует за независимого кандидата, то он вообще не влияет на распределение мест между партиями. Несложно предположить, что именно кандидаты власти были бы в округах в дополнительном выигрыше.
Теоретически к связанной системе в том или ином варианте власти еще могут вернуться (можно вспомнить, как «муниципальный фильтр» на выборах губернаторов, радикально изменивший суть закона, появился в виде поправок уже после внесения законопроекта в Госдуму), однако, скорее всего, они предпочтут идти проверенным для себя путем и будут до конца настаивать на несвязанной системе.
Но на этом развилки внесенного законопроекта не заканчиваются.
Блоки и ОНФ
Если со смешанной системой все понятно, то почему власть не готова вернуть избирательные блоки? Полагаю, что главной причиной невозвращения блоков являются новые партии и проекты и страх власти перед появлением новых политических сил, которые могут всерьез изменить тщательно распланированное политическое пространство. Любой ценой власть стремится сохранить привычный для себя политический пейзаж и управление им: ей проще иметь взвесь броуновского движения большого количества новых партий (которую еще дополнительно усиливают специально созданные спойлеры), чем создавать для них возможности объединиться.
От запрета блоков на самом деле власть страдает тоже, ведь тогда исчезает вариант, к примеру, выдвижения на выборы вместо «Единой России» некоего нового блока на ее основе (допустим, «Объединенного народного фронта», куда входят ЕР и ряд иных партий-сателлитов).
В таком случае, если допустить, что «Единая Россия» в худшем для власти варианте развития ситуации в стране на выборы вообще не идет, то тогда ей нужно или менять название, или власти создавать новую партию. Судя по всему, пока технологи власти решили пойти путем, отдаленно напоминающим принцип «двух колонн», описанный выше для обхода ограничений при связанной системе. Хотя связанной системы в законе нет, но этот принцип может быть реализован в следующем виде: в наиболее сложных для себя регионах (например, в Москве, Ярославской, Свердловской и иных областях) по мажоритарной части вместо кандидатов «Единой России» идут независимые кандидаты (которые могу быть публично позиционированы как кандидаты ОНФ). В регионах жесткого электорального контроля кандидаты «Единой России» могут идти и открыто под вывеской партии без всяких опасений. Также могут открыто идти от «Единой России» и реально популярные, заведомо избираемые кандидаты там, где они есть.
Именно поэтому, раз в законе нет блоков и нет связанной системы, власть вынуждена возвращать возможности самовыдвижения.
Можно сказать, что она идет на это «не от хорошей жизни». При таком формате это единственный вариант выигрывать округа в ряде сложных регионов и избежать возможности юридического появления «альтернативной партии власти» (а ее придется тогда создавать, чтобы выдвигать кандидатов в сложных регионах). Появления «альтернативной партии власти» вертикаль стремится избежать любой ценой, так как сама идея альтернативности рушит принципы построения вертикали, стимулирует элитные конфликты и создает зазоры, в которые в парламент может проникнуть совсем для власти нежелательная оппозиция. Как показывает опыт российских выборов, в рамках такого гигантского пространства (Россия это не Лесото) работать на два проекта одновременно власть не умеет, вертикаль не умеет диверсифицировать усилия в таком масштабе и способна выполнять только наиболее простые команды. Все подобные попытки в прошлом всегда проваливались: проект № 2 либо заведомо не получается, либо выходит из-под контроля и становится на местах центром кристаллизации альтернативных элитных групп.
Впрочем, не исключено, что блоки в законе все же появятся в процессе его обсуждения или принятия. И главным мотивом для власти может стать неуверенность в политических перспективах и создание для себя потенциальной запасной площадки на будущее в виде нового блока, если будет понятно, что сценарий избирательной кампании даст сбой.
Что получает общество
Есть ли плюсы для общества от избирательной реформы даже в таком виде «возвращения к 2003 году»? Несомненно, они есть.
Во-первых, представительство регионов становится более сбалансированным. Депутат, избранный, к примеру, от московского избирателя, будет обращать больше внимания на позиции горожан независимо от того, какая партия его выдвинула. Во-вторых,
меняется формат взаимоотношений между партиями и кандидатами, вырастет политическая независимость депутатов.
Грубо говоря, теперь партии будут бегать за кандидатами, а не кандидаты упрашивать партии взять их на проходное место. Соответственно, меньше станет среди депутатов откровенно случайных и неизбираемых людей.
В-третьих, больше становится возможностей для появления новых лиц, не связанных с нынешней партийной номенклатурой. Яркий политик может избраться по округу, даже если за ним нет партии, преодолевшей заградительный барьер. Кадровая деградация и исчезновение площадок для появления новых лиц – один из главных недостатков избирательной системы нулевых. В-четвертых,
при параллельном ведении избирательных кампаний по спискам и по округам власти будет сложнее добиваться «плановых результатов», сложнее будет организовывать фальсификации.
Наличие кандидатов по округам (к примеру, когда в округе нет кандидата от «Единой России», а она поддерживает независимого формально кандидата) создает больше возможностей для диверсификации админресурса, повышения внутренней конкурентности. Ведь, даже будучи ставленником власти, кандидат (а особенно статусный и ресурсный) все равно будет стремиться вести свою собственную избирательную кампанию.
Побочные эффекты для власти
Кроме описанных выше плюсов для общества и страны (которые при этом для власти скорее минусы, но она вынуждена идти на этот компромисс с реальностью по причине изменения ситуации в стране), есть и иные побочные эффекты, с которыми власть будет вынуждена мириться для сохранения нужных для себя формальных результатов выборов.
Ключевой побочный эффект – резкое усиление влияния на состав депутатского корпуса региональных элит в целом и региональных администраций в особенности.
Не секрет, что все последние годы партийные списки составлялись в первую очередь в Москве, а регионы вынужденно соглашались на спущенного «сверху» в список кандидата. Теперь возможностей проводить именно своих собственных кандидатов у местных элит будет больше. И чем выше конкуренция между элитами в регионах, тем выше шансы и на реально конкурентные в них результаты выборов.
Не стоит забывать, что именно стремление ослабить региональные элиты, упростить проникновение в регионы крупному федеральному бизнесу было одним из ключевых факторов не только отмены прямых выборов губернаторов, но отмены в 2007 году мажоритарных округов на выборах в Госдуму. Однако стоявшая тогда задача экспансии федеральных корпораций в регионы уже решена. Ситуативно, тогда избирательная реформа была выгодна и высшей номенклатуре всех ведущих партий, у которых резко выросло влияние на формирование состава депутатского корпуса и все иные бонусы, которые давал статус посредника.
Появление мажоритарной части является подарком не только региональным элитам, но и политтехнологам. Круг потенциальных заказчиков расширяется, что, возможно, немного компенсирует негативный фактор отмены двух единых избирательных дней в году, что, как уже отмечалось, несет риски деградации и разрушения рынка политического консультирования.
Есть и еще один эффект. У кандидатов по списку и по округу часто разная мотивация с точки зрения электоральных стратегий. При выборах по округам нередко победитель получает лично голосов много больше, чем одновременно голосует за его собственную партию. Проще говоря – личные сторонники кандидата и сторонники партии не всегда одно и то же, и мобилизация сторонников одномандатником может находиться в противоречии с общей электоральной стратегией партии. Если для одних важна идеологическая мобилизация и формируется один «образ врага», то для других, наоборот, важнее умеренность, меньший антирейтинг и стремление консолидации разных групп избирателей.
Что можно сделать
Что можно сделать для того, чтобы даже вариант смешанной несвязанной системы давал более адекватные, более справедливые результаты?
Необходимо вводить санкции против «предвыборных паровозов»: лишение мандатов — мера во многом чрезмерная и механически искажающая уже поданные голоса (что неправильно), однако введение, к примеру, против использующей «паровозов» партии финансовых санкций, снижение ее государственного финансирования за каждый отказ, было бы вполне разумным и оправданным.
При формальном запрете избирательных блоков вновь встает проблема существующего в законе запрета на выдвижение членам одной политической партии выдвигаться по списку другой.
С учетом изменившейся системы регистрации партии этот запрет на выдвижение по списку другой партии надо отменять.
Он не только мешает взаимодействию и конвергенции партий естественным путем, он в новых условиях не выгоден и самой партии власти тоже, когда она де-факто постепенно превращается в политический блок.
Необходимо менять порядок регистрации кандидатов в округах: исключить волюнтаризм и произвол при проверке подписей (в частности, исключая «техническую» выбраковку настоящих подписей по формальным основаниям, произвол «экспертных заключений» при объявлении настоящих подписей фальшивыми, даже когда подписант лично готов явиться в суд или комиссию), возвращать регистрацию по избирательному залогу, установленному в разумных пределах и не зависящему от предельного размера избирательного фонда (причем залог был бы более разумной процедурой вместо выродившегося механизма сбора подписей).
Стоит также напомнить про отсутствие на федеральных выборах возможности работы общественных наблюдателей.
Закон, конечно, могут даже ухудшить: ввести для партсписков «муниципальные фильтры», повысить заградительный барьер. Могут вернуть блоки, но запретить самовыдвиженцев.
Учитывая, сколько раз за последний год менялась концепция избирательной реформы, не будет удивительным, если она до следующих выборов еще неоднократно поменяется.
