События последних месяцев недвусмысленно указывают на то, что из двух путей — модернизационного и контрмодернизационного — выбран второй
Два важных тренда, вполне обозначивших себя за последний год, будут, по всей видимости, определять основные сюжеты российской истории 2010-х гг. Это, во-первых, замедление экономического роста и, во-вторых, утрата относительного политического равновесия 2000-х, заметный рост политической разбалансированности. Эти тенденции не выглядят сегодня как критическая угроза политическому режиму, однако несут с собой глубокие системные последствия, значение которых часто недооценивается.
Вызовы и выборы
Темпы роста ВВП, как известно, снизились с 4,5% в первом полугодии до 2,4% в III квартале и 1,8% в последнем, а темпы роста промышленности составляли в конце года 1%, январские данные по промышленности демонстрируют снижение на 0,8%. С одной стороны, замедление это имеет конъюнктурные объяснения: в 2012 г. в отрицательной зоне оказалась европейская экономика, резко замедлились страны Центральной и Восточной Европы и даже флагманы роста — азиатские развивающиеся страны. С другой стороны, у российского замедления, по всей видимости, есть и структурные причины. В 2000-е гг. рост экономики обеспечивали быстрые темпы внутреннего спроса, однако спрос не может расти высокими темпами бесконечно — с исчерпанием эффекта низкой базы он будет замедляться. Кроме того, рост внутреннего спроса, в первую очередь со стороны домохозяйств, имеет обратную сторону: растущие зарплаты означают, что труд становится дороже. При этом темпы структурной перестройки экономики и развития рыночных институтов значительно отставали от темпов роста стоимости рабочей силы. В результате стоимость эта не вполне соответствует уровню производительности труда. Такая диспропорция может в течение длительного времени тормозить дальнейший рост экономики.
Утрата политического равновесия также налицо: снижение знаменитых рейтингов Владимира Путина, поражение «Единой России» на выборах 2011 г., массовые протесты и нервная репрессивная реакция властей, всплеск политического обскурантизма в официальной риторике — все это ясные показатели политической разбалансированности. Здесь также можно выделить два фактора.
Во-первых, есть основания полагать, что снижение поддержки политического режима связано с изменениями структуры политического спроса: те политические ценности и приоритеты, которые пользовались энергичной поддержкой населения в начале 2000-х гг., сегодня ставятся под сомнение. Тогда — после десятилетия драматической трансформации — стабилизация и минимальный порядок выглядели высшими ценностями, задвигающими на задний план любые другие приоритеты. Теперь — после десятилетнего периода экономического роста — сами преставления о стабильности и порядке, об их соотношении с другими политическими ценностями стали меняться. Так, например, если в начале 2000-х при ответе на вопрос «что важнее — порядок или права человека?» выбор в пользу порядка респонденты делали в соотношении 60% против 30%, то в начале 2010-х это соотношение выглядит как 50% против 40%. Это означает, что порядок, достижение которого требует ощутимого сокращения прав граждан, не будет пользоваться поддержкой устойчивого большинства.
Спрос на стабильность остается важнейшим пунктом общественных запросов. Однако краткосрочная (здесь и сейчас) стабилизация и долгосрочная стабильность — это вовсе не одно и то же, и часто они даже выглядят противоположностями. Последовательная централизация, консолидация власти, «ручное управление», которые представляются спасательным кругом на фоне хронической нестабильности, начинают выглядеть вовсе не лучшим решением, когда речь заходит о долгосрочной стабильности и последовательном развитии. Долгосрочная стабильность, наоборот, требует системы сдержек и противовесов, сбалансированности и усложнения механизмов согласования и принятия решений. Стабильность в том понимании и институциональном оформлении, которые она получила в 2000-е, больше не соответствует интересам и ожиданиям общества, становится для него обузой, блокирует развитие.
Другим фактором, ослабляющим политические равновесия, является замедление темпов роста. В условиях бурного роста 2000-х фундаментальные дисбалансы, институциональные провалы и неравенство в распределении выгод от экономического роста были приглушены. Пряников было достаточно, чтобы эйфория от их наличия затмевала несправедливость их распределения. Снижение темпов роста вновь выталкивает политические вопросы в центр общественного внимания. Низкие темпы роста (вполне приемлемые для развитых стран) оказываются для развивающихся стран серьезным вызовом. Неравенство в распределении выгод ведет к тому, что для большинства населения ситуация выглядит как стагнация. Так, совокупный прирост размера заработной платы в России в 2006-2012 гг. распределялся следующим образом: примерно 47% приходилось на 20%-ную группу самых обеспеченных, еще 21% — на следующую 20%-ную группу, а для 60% наименее обеспеченных работников оставался всего 31% общей прибавки. Это означает, что рост около 3% будет для них практически неощутимым. Что также неизбежно сказывается на уровне поддержки политического режима.
Описанное сочетание факторов — замедление роста и снижение политической поддержки — ставит политический режим перед выбором. Первый путь — это искать ответы на структурные вызовы. То есть, с одной стороны, попытаться адаптировать политический режим к изменениям политического спроса, а с другой — искать способы преодоления структурных дисбалансов в экономике, повышения ее эффективности, в частности за счет высвобождения потенциала частного сектора. Однако наличие определенного запаса прочности (который, впрочем, обычно преувеличивается) подталкивает к другому решению: добиваться восстановления темпов экономического роста любым путем, употребив на это имеющиеся финансовые резервы, с одной стороны, и законсервировать политический режим за счет ужесточения внутренней политики, повышения степени его закрытости, с другой.
Это развилка между модернизационным и контрмодернизационным охранительными сценариями. События последних месяцев недвусмысленно указывают на то, что выбран второй путь. Предполагается стимулировать экономический рост за счет использования нефтяных резервов: скорректировав только что принятое «бюджетное правило», осуществлять массированные госинвестиции, в частности в инфраструктуру. В политической же сфере — увеличивать контроль над СМИ, расширять избирательные репрессии против оппозиции, а также идеологический и политический контроль всей общественной жизни, постепенно приближая его к советским, а в некоторых отношениях — еще более архаичным образцам.
Этот выбор не оригинален. Как не оригинальны и те последствия, которые он с собой несет.
Экономика мегастроек
«Нулевой цикл» — так называлась статья Егора Гайдара и Виктора Ярошенко, опубликованная в августе 1988 г. в журнале «Коммунист». Речь шла о характерной особенности позднесоветской экономической политики — крайнем пристрастии к капитальному строительству. Деньги эффективно, быстро и в расширяющихся масштабах осваивались на этапе проектирования стройки, рытья котлована, возведения фундамента и стен. Однако когда дело доходило до «начинки» запланированного нового комбината оборудованием, формирования логистических цепочек и перехода к фазе запуска, то финансирование становилось все более скудным, дело затягивалось, а начальственное внимание переключалось на нулевой цикл новой мегастройки. Нулевой цикл дает определенный импульс экономике — техника работает, земля роется, цемент льется рекой. Проблема заключается в том, что постоянное финансирование капитальных мегапроектов отвлекает средства от обеспечения завершающих фаз, в результате массированные инвестиции не дают или дают минимальную отдачу, в то время как макроэкономическая ситуация планомерно ухудшается.
Сегодня мы наблюдаем в известном смысле ренессанс экономики нулевого цикла. Хрестоматийной стала история подготовки саммита АТЭС. Невероятные масштабы затрат объясняют тем, что подготовка к саммиту была на самом деле использована для значительных вложений в инфраструктуру. Построен мост на о. Русский и комплекс зданий Дальневосточного университета на нем. Проблема, однако, заключается в том, что затраты на саммит оказались равны всем годовым затратам госбюджета на образование. Рост затрат собственно на образование бюджетом не предполагается, поэтому денег на то, чтобы создать университет, для которого построены мост и корпуса, нет. Активно строился в последнее десятилетие и МГУ — возведены многочисленные новые здания на Ленинских горах. Однако параллельно МГУ сползал в мировых рейтингах университетов — с 66-го на 80-е место по шанхайскому рейтингу и с 93-го на 116-е место по рейтингу QS. Бурное строительство сопровождалось качественной деградацией — это и есть формула нулевого цикла.
Любая идея, любое начинание, даже, казалось бы, самое модернизационное, сводятся в последнее время в результате к стройке, девелоперскому проекту. Задумали диверсифицировать экономику и развивать наукоемкую промышленность — первым делом планируем стройку в Сколкове. Задумали сделать Москву международным финансовым центром? Неважно, что капитал пока бежит из России, мы уже планируем строительство комплекса зданий под финансовый центр на территории новой Москвы.
Сегодня со всех начальственных трибун слова «вложения в инфраструктуру» звучат буквально как молитва. Предполагается, что такие вложения дают очевидный эффект: даже если половину денег разворуют, что-то все-таки останется будущему. Это представление ложное. При неправильной системе стимулов массированные вложения в инфраструктуру приносят значительный системный вред, перекрывающий положительные эффекты.
Во-первых, деньги на самом деле изымаются (через высокие налоги и за счет искаженной структуры бюджетных расходов) из высокопроизводительных и модернизационных секторов и перекладываются в обслуживание нулевого цикла. Во-вторых, строительная лафа мобилизует и укрепляет политические и финансово-строительные группы, которые на ней паразитируют. Именно они потом определяют повестку и приоритеты экономической политики. В-третьих, в результате деньги направляются не на решение тех инфраструктурных проблем, которые способны дать наибольший эффект для экономики за счет расшивки узких мест, а на те, где политические масштабы задачи обеспечивают максимизацию бюджетов. Мы даже уже знаем формулу роста бюджетов политически значимых инфраструктурных строек: затраты, как правило, вырастают в 4 раза от первоначальной сметы. Наконец, в-четвертых, выстраивающийся лоббистский механизм распределения средств на «инфраструктурное строительство» ведет к тому, что эти вложения оказываются для экономики не просто малополезны, но даже откровенно вредны — усиливают инфраструктурные искажения, а не смягчают их.
Яркий пример последнего — план строительства ЦКАД, еще одного автотранспортного кольца вокруг Москвы. Эксперты давно говорят, что этот проект вредный. Он закрепляет звезднолучевую транспортную схему, при которой все товары везутся сначала к Москве, а затем отсюда развозятся по территории России. Однако новому главе Московской области необходимо утвердиться в Подмосковье. Мегастройка, размеры которой сегодня оцениваются в $12 млрд (вероятный финальный бюджет легко посчитать), безусловно, поможет ему консолидировать вокруг себя мощные элитные группы, которые надеются заработать на проекте. Эта политическая задача, собственно, и есть основная причина того, что развитие автомобильной инфраструктуры на европейской части страны будет направлено по нерациональной модели. Многие поколения россиян будут переплачивать за товары, доставленные по неоптимальному транспортному маршруту.
Политика морозильной камеры
Экономика нулевого цикла — это системный ответ среды на те вызовы и выборы, которые были описаны выше. Нулевой цикл — это глубоко политическое явление в экономике.
Да, ситуация и в экономике, и в политике не выглядит сегодня критической в краткосрочной перспективе. Однако симультанное снижение политической поддержки и замедление экономического роста приводят к важному эффекту, нередко оказывающемуся критическим для централизованных авторитарных режимов. Оно ведет к тому, что меняются представления элит о долгосрочных сценариях развития ситуации и собственных оптимальных стратегиях. Даже сохраняя лояльность действующей власти, элиты рассматривают теперь этот выбор скорее как тактический, стремясь извлечь из него максимум выгод, не связав при этом себя чрезмерными и долгосрочными обязательствами.
В свою очередь, снижение лояльности и консолидированности элит снижает эффективность управления; властям становится все труднее добиваться поставленных целей. Они вынуждены больше тратить и на покупку лояльности, и на подавление недовольных, получая заметно меньшую отдачу.
Стратегия инфраструктурных мегапроектов (экономики нулевого цикла) направлена на то, чтобы достичь максимального эффекта по нескольким направлениям. Они призваны купить лояльность элит, получающих на этих проектах огромные бонусы, дать немедленную прибавку в экономическом росте и обеспечить максимальный демонстрационный эффект: вот, дескать, дороги не было, а теперь она есть. Этот демонстрационный эффект должен перекрыть накапливающееся недовольство, связанное с провалами на других направлениях, где добиться результата гораздо сложнее. Сам переход к стратегии точечных мегастроек уже свидетельствует о падении качества управления — о том, что более сложные управленческие стратегии по поддержанию роста уже не доступны системе. При этом встроенные политические задачи немедленно сказываются на стоимости проекта: одно дело, если вам нужен мост через реку, и другое дело — если мост будет визитной карточкой теряющей авторитет «власти». Встроенные политические задачи и высокий уровень политической ответственности приводят к смягчению бюджетных ограничений, когда любые издержки на строительство будут компенсированы по политическим соображениям.
Избранная стратегия ответов на сформировавшиеся системные вызовы — снижение политической поддержки и замедление экономического роста — похожа на то, как если бы при появлении явного признака болезни — высокой температуры — больного решено было поместить в морозильную камеру. То есть они направлены против симптомов, а не против болезни. Если запретим недовольным говорить, то докажем, что нет недовольства. Если профинансируем раскапывание ямы и зальем после ее цементом, то простимулируем строительную отрасль и продемонстрируем, что нет никакого замедления роста.
Однако замедление роста связано не с нехваткой инвестиционных ресурсов, которые правительство решило закачивать в экономику, а с нехваткой — в условиях низкого спроса и высоких издержек — рентабельных проектов, в которые имеет смысл инвестировать. Точно так же нарастающее недовольство властью связано не с тем, что в стране мало порядка, а с неудовлетворенностью тем типом порядка, который может предложить нынешний политический режим.
Экономика нулевого цикла — это проявление болезни. Показатель того, что экономика в данных институциональных условиях и при действующих структурных ограничениях не способна эффективно осваивать деньги. Можно ли бороться с дырой в днище кастрюли тем, что мы будем чаще доливать воду (которая к тому же постоянно заливает огонь под кастрюлей)? Политэкономическая природа нулевого цикла состоит в том, что на ухудшение экономических показателей и снижение поддержки политический режим реагирует усилением дирижистских практик и увеличением объема перераспределяемых с их помощью ресурсов, что происходит на фоне снижения управленческой эффективности, связанной со снижением лояльности административных и бизнес-элит.
Куда привела экономика нулевого цикла советский строй, хорошо известно. Проблемы современной России не так масштабны и глубоки, как проблемы позднего Советского Союза, тем глупее будет, если результат окажется таким же.
