Алексей Михайлов , эксперт Центра экономических и политических исследований (ЭПИцентр)
Президент РФ внес закон об ужесточении правил регистрации и введении санкций за их нарушение вплоть до уголовных. Это хороший повод поговорить не столько о самом внесенном законе, сколько о необходимости регистрации российских граждан вообще. Зачем нужна такая регистрация? Можно ли прожить без нее в современном государстве?
История вопроса
В СССР существовала прописка— предварительное разрешение на смену места жительства. Звучит ужасно, но в принципе она людей доставала не очень — потому что автоматически шла за работой. Безусловно, всегда были недовольные, но это было не то недовольство, что порождает социальные катаклизмы, прописка для советского человека была скорее привычным неудобством.
Владимир Ленин четко определил свое отношение к прописке в Российской Империи еще в 1903 году в статье «К деревенской бедноте»: «Социал-демократы требуют для народа полной свободы передвижения и промыслов. Что это значит: свобода передвижения?.. Это значит, чтобы и в России были уничтожены паспорта (в других государствах давно уже нет паспортов), чтобы ни один урядник, ни один земской начальник не смел мешать никакому крестьянину селиться и работать, где ему угодно».
Во время борьбы с «трудовым дезертирством» в 1919 в Москве и Питере была введена система трудовых книжек — фактически паспортов.
Но по окончании гражданской войны в 1922 году советская власть действительно объявила свободу передвижения по всей территории РСФСР, после создания СССР эти нормы были распространены на всю страну. Все виды обязательных документов были уничтожены.
Получение удостоверения личности стало правом, а не обязанностью гражданина.
Всего десятилетие продержалась эта вольница. Уже в 1932 году была восстановлена паспортная система, и к 1935 году окончательно сложилась практика разрешительной прописки. Эта система создавала односторонние фильтры, например, она никоим образом не мешала перетоку крестьян в город во время индустриализации, более того, препятствовать свободному выезду сельских жителей в город было для директоров колхозов и совхозов уголовно наказуемо. С другой стороны, всякие «контрреволюционные элементы» паспортов не получили вообще и были вынуждены выехать из больших городов: их там не прописывали.
Постепенно сложилась система прописки, дожившая до начала 90-х годов. Паспорт с пропиской становился некоей льготой, заслугой, даже целью. За пропиской стремились. В крупные города на неквалифицированную работу набирали по трудовому лимиту — отсюда и словечко «лимита».
В 1991 году Комитет конституционного надзора СССР (обратите внимание — СССР!) признал прописку неконституционной и отменил с 1 января 1992 предварительное разрешение административных органов на проживание, устройство на работу и учебу и т.д.
Новая Россия приняла в 1993 году закон «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». В нем совершено по-оруэловски была рождена система регистрации населения России. Этот закон надо было бы назвать не законом «о праве...», а законом «об ограничении права...» на свободу передвижения и т. д. Предварительной прописки закон не требовал, но все 90-е годы действовала норма, когда гражданин страны не мог пребывать в ином месте, кроме места жительства, без регистрации более 5 дней (ничего себе право граждан на свободу передвижения!). Вы тогда этого не знали? Что ж, незнание закона не освобождает... А на территории Москвы до 1996 года оказался легализован институт прописки в ее советском понимании. Мэр Юрий Лужков цеплялся за прописку до последнего и даже дольше...
Только в нулевые годы срок обязательной регистрации был увеличен с 5 до 90 дней. И — уверен — вовсе не потому, что это удобнее для граждан. Просто органы регистрации не справлялись: даже сейчас, при правиле 90 дней, это десятки миллионов обращений в год. А сколько же должно было быть тогда?
Синхронно и аналогично развивались события с регистрацией на Украине. В Белоруссии прописка была упразднена только в 2008 году и заменена системой обязательной регистрации по месту жительства, а регистрация по месту пребывания стала правом гражданина (что либеральнее, чем в России!). А, например, в Узбекистане система прописки сохраняется в полном объеме и поныне.
Система регистрации и права человека
Закон о регистрации — один из худших, потому что он:
1) массово нарушается;
2) его исполнение не может быть проконтролировано;
3) очень дорогостоящий и громоздкий;
4) не только ограничивает свободу передвижения граждан, но и мешает реализации других их прав.
Ну никто из нас не бежал регистрироваться на 6-й день пребывания в другом городе в 90-е годы, никто и сейчас не грузится, если живет не по месту прописки или родители-пенсионеры отъехали на летний сезон (пять-шесть месяцев) на дачу.
Да, почитай, половина (а может, и все) населения страны нарушает или нарушала этот закон. А ведь за нарушение его прописаны штрафы.
Такое положение дел — ни для кого не секрет. Глава ФМС Константин Ромодановский на днях по поводу внесенных президентом поправок заявил: «Я хочу еще раз заверить, что это не касается граждан, кто имеет квартиру по одному адресу, а проживает по другому… Мы не будем за ними ни гоняться, ни выявлять — пусть живут спокойно». Что значит «не касается»? Конечно, касается! Штрафы за такое нарушение установлены, и новым законом они увеличены (2—3 тысячи рублей на нарушителя и до 5—7 тысяч рублей в Москве и Питере — на собственника). Другими словами — я знаю, что вы нарушаете закон, вы знаете, что я это знаю, а мы все вместе понимаем, что ничего с этим сделать не сможем. И я обещаю, что ловить вас не буду. Просто не смогу. У меня всего 35 тысяч работников, а вас — десятки миллионов.
Ну что за абсурдная ситуация! По-моему, такого нет ни с одним другим российским законом. Система регистрации — рекордсмен по массовому нарушению закона.
Проконтролировать исполнение закона о регистрации крайне сложно:
— По закону, проверять регистрацию имеет право только участковый или органы ФМС. Полиция не имеет права этого делать. И, очевидно, полиция это делает в нарушение закона. Закон контролируется незаконно?
— Событие и состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.15 КоАП РФ (штрафы), наступают только в конкретном жилом помещении, а не на улице или в метро. Но ведь существует неприкосновенность жилища, которая охраняется Конституцией и УК РФ. Хозяин имеет полное право не пустить в квартиру участкового и уж тем более представителя ФМС. Как же им проверять соответствие реального места жительства/пребывания и фактического?
При этом Федеральная миграционная служба трудится в поте лица — и в отношении граждан РФ тоже. За 2012 год 8,4 млн граждан страны зарегистрированы по месту жительства, 6,7 — сняты с регистрации, 12,5 млн граждан зарегистрированы по месту пребывания. Итого только для граждан страны произведено 27,6 млн действий и оформлено бумаг. Это как минимум 30—50 млн визитов граждан России в органы ФМС. Зачем все это?
Закон потребовал ущерба в реализации прав граждан как формально (прописанные в законе ограничения) так и фактически (вопреки декларированным в законах положениям), например:
— Правила регистрации явно противоречат реализации гражданами прав собственности, и права собственности уступают перед требованиями регистрации.
Собственник может в любой момент прописать человека в свою квартиру, но не может в любой момент выписать его без его согласия. Это ограничивает права собственника при, например, продаже квартиры. А уж прописанные дети — отдельная история. У меня ухудшилось материальное положение, я вынужден переехать в худшую жилплощадь. Но разные социальные комиссии не позволят мне этого сделать, не позволят выписать и прописать детей в меньшую жилплощадь — конечно, в интересах защиты прав детей... И плевали они на то, что моя квартира уже продана новому собственнику — вот не выписывают оттуда детей и все.
— Ст. 64 Трудового кодекса РФ запрещено отказывать в заключении трудового договора в зависимости от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Мы знаем, что это фактически делается сплошь и рядом. Ну, не запретишь же работодателю посмотреть регистрацию при приеме на работу — ведь паспорт все равно предоставляется. А потом придумать причины или отказать без причин нежелательному претенденту.
Любой закон создает лазейки. И чем бессмысленнее и сложнее для контроля положения закона — тем таких лазеек больше. Ну вот, стали обходить этот закон, регистрируя граждан (российских и нет) по месту пребывания сотнями и тысячами по одному адресу — так называемые резиновые квартиры. Не запрещено. Теперь запрещаем. Ну и что? Ведь нормы, сколько человек может быть зарегистрировано, не вводится. А вводится обязанность доказательства со стороны обвинения, что человек зарегистрирован без цели проживания. В любом нормальном государстве — это практически невозможная для доказательства вещь. «Я был намерен проживать, но меня не устроили условия, и я уехал на другой адрес». Крыть нечем. Совершенно бессмысленная норма закона.
Но она, конечно, может заработать с нашими судами, всегда принимающими сторону обвинения. Но даже если эта норма заработает и не будет перегибов — что изменится? Ну не будет таких ярких регистраций на один адрес десяти тысяч человек. Тем более что такая регистрация была на собственность, наверняка, оформленную по чьему-то потерянному паспорту. А будет регистрация по 10 человек на 1000 адресов. Не отследите – услуга станет дороже — и только. Потребность в услуге все равно будет ее порождать. Бессмысленные положения закона будут все равно обходиться — угрожай вы (государство) уголовной ответственностью или нет.
Новый закон создает новые лазейки. Закроете их новым законом — будут созданы лазейки уже в нем. И так далее до бесконечности. Сказав «а» приходится говорить «б», «в» и весь алфавит до конца.
Вот так мы уже дожили (да здравствует великий Оруэлл!) до реальных посадок в тюрьму граждан во исполнение закона «о праве граждан на свободу...». Вот ведь ирония...
Определения закона — это вообще песня. Ну невозможно тут дать толковых определений вообще — в силу абсурдности самой идеи «Обязательной Регистрации, которая ни на что не влияет».
Место жительства гражданина – «...жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает... и в котором он поставлен на регистрационный учет... по месту жительства».
Место пребывания гражданина – «...жилое помещение, не являющееся местом жительства... в котором он проживает временно и зарегистрирован по месту пребывания» (поправки в ст. 2).
Типичная логическая ошибка — круг в определении. Место жительства — там, где человек зарегистрирован по месту жительства. А место пребывания — где он пребывает. А масло — оно такое масляное. Вы же поняли?
А чего стоит слово «проживает»! Ну, хоть написали бы – преимущественно проживает или большую часть времени проживает. Нет. Это ведь доказывать придется, а доказать это почти невозможно (как, не нарушая прав граждан, проконтролировать конкретное проживание конкретного гражданина в конкретном месте?). Это с иностранцами легко — по штампу в паспорте смотришь даты въезда-выезда, а как быть с гражданами страны?
По новому закону, собственник жилья должен в течение трех рабочих дней уведомить орган регучета о проживании гражданина в случае, если он не представил в органы регучета нужные бумаги в течении 90 дней. Или подвергается штрафу. Вероятно, по мысли законодателя, собственник должен проконтролировать подачу съемщиком всех бумаг в полном объеме и проверить правильность их заполнения. Но откуда у него такие права по отношению к съемщику? Откуда собственник вообще знает о фактическом проживании гражданина на его площади? Ведь договор дает съемщику право там проживать, а не обязывает его это делать. Собственник, как правило, лишь раз в месяц получает арендную плату — и этим его контроль во время действия договора ограничивается. Часто в договор даже записываются фразы о том, как часто может собственник бывать в квартире, где живет наниматель.
Человек для государства или государство для человека?
Зачем и кому вообще нужна система регистрации?
В упоминавшемся выше оруэловском законе говорится, что она вводится (естественно!) «в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом». А конкретно чиновники нам могут сказать, что система регистрации нужна:
— Для того чтобы планировать социальные услуги. Несерьезный аргумент – планируйте их по фактическому обращению граждан в больницы, детсады и т. п.
— Для нашей защиты. Давно ли скрывающиеся от правосудия преступники начали регистрироваться по месту пребывания? Это же просто смешно...
— Для уплаты налогов. Главный налог (подоходный) уплачивается по месту работы. А по месту жительства — только налог на недвижимость и автотранспорт. Ну так жилье никуда не уедет, и собирать налог можно вместе с оплатой услуг ЖКХ. А транспортные средства регистрируются отдельно (с указанием места жительства гражданина). Кроме того, транспортный налог вроде бы собрались отменить вообще.
— Для отсылки судебных повесток? Конечно, удобно, но все равно от граждан требуется расписка в получении таких повесток, а гражданин может и не расписаться... И не стоит забывать, что, по опросам, до 25% москвичей живут не по месту прописки.
— Для всеобщей воинской повинности? Вообще-то ее давно пора отменить, это такой же пережиток советского прошлого, как и прописка. Но, по любому, воинский учет существует и ведется отдельно от системы регистрации места жительства.
Так для чего нужна эта регистрация? Да вообще ни для чего. Система регистрации граждан по месту жительства/пребывания – это чрезвычайно громоздкий и неповоротливый пережиток прошлого. Зачем она современному государству, у которого есть:
— миллионы полицейских, следователей, участковых, судебных исполнителей и т. д.;
— доступ без всяких судебных решений ко всем базам мобильных телефонов, к архиву всех телефонных разговоров за последние несколько лет, более того — можно даже восстановить, где именно вы были при телефонном разговоре с точностью до десятка метров;
— доступ к базам данных всех интернет-провайдеров, перлюстрация электронной почты, определение местоположения по IP-адресу;
— спутниковое наблюдение с распознанием номеров машин и лиц;
— отдельный воинский учет, налоговый учет (ИНН), пенсионный учет, учет медицинского страхования, учет владельцев автотранспорта и т. д.;
— частные базы данных банков, сетевых магазинов, дающих потребительский кредит, контор по трудоустройству и т. п.;
— миллионы видеокамер — на дорогах, в банкоматах и т. д.
Мы все с вами, дорогой читатель, под увеличительным стеклом, хоть и не отдаем себе в том отчета. При желании и умении всем этим пользоваться со стороны государства — зачем нужна еще и система обязательной регистрации по месту жительства/пребывания?
Это же крайне неудобная, инерционная и неточная вещь по сравнению с современными средствами наблюдения.
Даже если исходить из концепции, что государство должно следить за человеком и контролировать его передвижения (зачем? – не знаю...) – то и для этой концепции система обязательной регистрации жительства и переездов граждан чрезмерна и неоправданна.
Нас — якобы для нашего удобства! – заставляют пройти кучу совершенно не нужных нам бюрократических процедур: дважды-трижды съездить в органы ФМС (сняться с регистрации, подать заявление и получить новую регистрацию), каждый раз отстоять очередь, да еще попасть в часы приема, удобные для бюрократов, но не для людей, и, естественно, выслушать или почувствовать, какие мы бестолковые и как мы им все тут надоели и т. п. Ощутить свою унизительную зависимость от чиновника.
Я, конечно, понимаю, что если уж есть закон — никуда не денешься, надо идти по пути его совершенствования, сокращения лазеек, санкций при неисполнении и т. д. С этой точки зрения закон, внесенный президентом в Госдуму, логичен. Но нужен ли нам вообще этот закон? Можно ли прожить без регистрации и даже — совсем крамольная мысль! – без паспортов?
Можно. Вот опыт одной из таких стран, который я неплохо знаю, — США.
Как живут люди без регистрации
У граждан США нет паспортов. Основной документ — водительское удостоверение (ВУ), карточка с фотографией размером с кредитку. Выдается властями штата — не федеральными — по достижении возраста от 14 лет и 3 месяцев до 17 лет в разных штатах. Некоторые штаты требуют получать права нового штата при переезде. Даже при загранпоездках в ближние страны (Карибы, Багамы, Центральная Америка) жителям США необязателен паспорт — ВУ достаточно. Но, чтобы поехать в Европу или Россию, граждане США получают загранпаспорт (куда ставится виза в случае с Россией или просто штамп о пересечении границы в случае с Европой).
Соответственно, 90—95% населения никаких паспортов не имеют, а ВУ получают только после сдачи экзамена по правилам дорожного движения. То есть получение ВУ — это право, а не обязанность гражданина.
На последних выборах в США была история с одной старушкой, которая пришла голосовать, а ВУ у нее нет — потому что она не водит машину. Человек всю свою жизнь, 75 лет, прожил в стране, и никакой документ, удостоверяющий личность и выданный государством, ему не потребовался. И ведь раньше она как-то голосовала...
Иногда для банка (открытие счета и т. п.) требуется второй документ с фото. Например, читательский билет местной библиотеки — или что угодно другое. Этого достаточно. Иногда, например, при выдаче ипотечного кредита, могут потребоваться копии счетов коммунальных служб на ваше имя на указанный вами адрес.
Чтобы воспользоваться социальной услугой, например, устроить детей в государственную школу, — не надо где-то регистрироваться. Надо только принести в школу любое письмо, полученное на твое имя по адресу, находящемуся в округе этой школы. Даже если ты себе его сам отправил. Этого доказательства твоего реального места жительства вполне достаточно. Конечно, если ты иностранец — нужен еще паспорт с рабочей/учебной визой, но к этому относятся крайне невнимательно – про паспорта и визы американцы вообще не очень понимают. Пусть ты ребенок мигрантов — даже нелегальных мигрантов – если твои родители зарабатывают достаточно, чтобы оплатить жилье в данном школьном округе — иди и спокойно учись. Никто придираться не будет. И за тобой приедет школьный автобус, где бы в округе ты ни жил.
Да, есть злоупотребления. Да, отдают детей в школу, договариваясь с местными жителями о получении нужного письма. Хотя это совсем не принято. Но на что это влияет? Не в эту школу, так в другую. Финансирование школ зависит от числа учеников... Если кому-то очень надо тут схитрить — ну и хитрите на здоровье. Лучшие школы получат большее финансирование, и там будет больше учеников. Но вот школьный автобус в другой округ за тобой не поедет, а на дороге ты сам разоришься... Все сделано по минимальной необходимости и настолько необременительно для человека, насколько это возможно.
Или другой пример. Все преступники в США обязательно заводят себе роскошную виллу во Флориде. Потому что по закону штата, если суд конфисковал все твое имущество (или ты сам объявил банкротство), то не может быть конфисковано только одно — твое основное место жительства, «primary residence», даже если это вилла стоимостью в $30 млн. В другом штате отнимут и это, но не во Флориде. Несправедливо? Может быть. Но насколько этот закон стимулировал рост стоимости недвижимости и строительный бум во Флориде!
Оказывается, можно жить и без паспортов, и без регистрации. Я не идеализирую американскую систему, но факт, что она работает, устраивает и людей, и государство. И не стоит отвергать этот опыт только потому, что он американский.
Люди настолько не зависят от чиновника, от государства, насколько это возможно. Все происходит только в той мере, в какой это действительно необходимо гражданину. И не более.
И если вы думаете, что при этом государство не может выполнить какие-то необходимые функции — вы ошибаетесь. Американское государство вообще очень жесткое в некоторых своих проявлениях. Например, доля заключенных в тюрьмах в США значительно выше, чем в России или в Китае. Она вообще одна из самых высоких в мире. Либерализм в паспортной или судебной системе совершенно не означает вседозволенности граждан.
Ленинский путь
Мое предложение к депутатам Госдумы простое — отмените закон № 5242-I «О праве граждан РФ на свободу перемещения...» и соответствующие статьи КОАП РФ. Исключите обязательную регистрацию по месту жительства и пребывания для граждан России. Оставим эту систему только для иностранных граждан. Давайте проведем требование Владимира Ленина о полной свободе перемещения и промыслов для народа в жизнь. Когда-нибудь государство должно начать доверять своему народу? В этом году как раз 110-летний юбилей ленинского требования...
