Григорий Голосов
Одно из самых серьезных достижений протестного движения, развернувшегося в России после думских выборов 4 декабря, состоит в том, что власти пошли на изменение правил игры в области регистрации политических партий. В 2005-2011 гг. свобода политических объединений в стране отсутствовала. Количество партий постоянно сокращалось и к 2009 г. было сведено к семи, включая правительственную партию «Единая Россия». Только эти партии действовали легально и могли принимать участие в выборах. Новые партии продолжали создаваться, но им неизменно отказывали в государственной регистрации. Что касается шести партий «легальной оппозиции», то они находились под постоянной угрозой отмены регистрации под тем или иным техническим предлогом, а значит – под фактическим контролем властей. Это подрывало доверие к ним оппозиционно настроенных избирателей и служило основным механизмом политической монополии исполнительной власти, орудием которой служила «Единая Россия».
Совершенно естественно, что требование обеспечить конституционную свободу политических объединений стало одним из основных для протестного движения. Власти сравнительно легко пошли навстречу этому требованию: уже в декабре 2011 г., выступая с посланием к Федеральному Собранию, Дмитрий Медведев огласил программу политических реформ, первым пунктом которой значилось как раз существенное упрощение регистрации партий. В дальнейшем официальные представители властей не раз отрицали, что политические реформы – это уступка митингующим. По их словам, программа реформ была подготовлена давно. Такие заявления трудно признать правдоподобными: достаточно сказать, что предложенная Медведевым реформа избирательной системы пересматривалась с декабря уже дважды, и тот законопроект, который внесен в Думу, не имеет почти ничего общего с первоначальным предложением. Очевидно, что даже если в президентской администрации и были какие-то аналитические наработки, воплотившиеся в концепцию реформ, то свести эти наработки воедино и довести до стадии законопроектов их побудили плачевные итоги выборов 4 декабря и последовавшие митинги.
Однако и интерпретировать политическую реформу как одностороннюю уступку властей было бы неправильно. Власти отказались от предыдущей модели не только потому, что были напуганы массовым протестом, но и потому, что эта модель перестала справляться с поставленными перед ней задачами. Прежде всего, это относится как раз к партийной системе. Надо сказать, что институты партийной демократии всегда играли в российской политике довольно скромную роль.
Это обусловлено конституционным порядком, учрежденным в стране в 1993 г.: основная власть сосредоточена в руках президента, который в течение всего постсоветского периода либо оставался беспартийным (как Борис Ельцин), либо был ведущим игроком по отношению к поддерживавшей его партии (как Владимир Путин). Роль партий сводилась к тому, чтобы образовывать политическую структуру представительных органов федерального и регионального уровней. Полномочия этих органов всегда были чрезвычайно ограниченными. Не обладая реальными возможностями влиять на решения исполнительной власти или продвигать своих членов на управленческие позиции, партии никогда не пользовались авторитетом в обществе и испытывали большие сложности в организационном развитии.
Не удивительно, что и до окончательного поворота к авторитаризму (середина 2000-х гг.) неспособность создать устойчивую партийную систему рассматривалась как главный провал зачаточной российской демократии. Когда же этот поворот произошел, российские партии были обречены на выполнение функций, обычных для электорального авторитаризма. Разумеется, эти функции не связаны с чередованием у власти, образующим raison d'etre партийной системы в условиях демократии. Первая из этих функций – мобилизация электоральной поддержки и обеспечение подконтрольного исполнительной власти большинства в законодательных собраниях. Вторая – сигнальная функция, то есть подтверждение через публичную процедуру выборов тезиса о том, что существующей власти нет альтернативы ввиду того, что она пользуется колоссальной поддержкой населения. Третья – функция кооптации, то есть интеграции в авторитарный политический порядок всех политиков и общественных деятелей, которые могли бы представлять для него потенциальную угрозу.
4 декабря и последовавшие события показали, что ни с одной из этих функций созданная в 2005-11 гг. партийная система не справилась. «Единая Россия» смогла получить абсолютное большинство мест на думских выборах, но это большинство оказалось слабым и неубедительным: значительная часть общества считает, с полными на то основаниями, что оно было получено за счет широкомасштабных фальсификаций. В этих условиях сигнал, посланный выборами российским элитам и массам, а также международному сообществу, оказался прямо противоположным желаемому.
Почему так получилось? Власти рассчитывали, что неубедительность партий «легальной оппозиции» в сочетании с их нишевым характером, то есть способностью мобилизовать поддержку лишь ограниченных слоев избирателей, создаст обычную для электорального авторитаризма ситуацию, когда правительственная партия получает большинство голосов из-за отсутствия приемлемых альтернатив. Однако эта стратегия, которая в течение нескольких лет работала и на федеральных, и на региональных выборах, была сломлена кампанией «Голосуй за любую другую партию»[кроме «Единой России»], которую развернул Алексей Навальный. Эта кампания позволила критически настроенным избирателям понять, что обыграть власти по созданным ими правилам невозможно, но можно эти правила обойти, если голосовать стратегически – не «за» неубедительную оппозицию, а «против» властей. В результате почти все оппозиционные партии получили значительный прирост голосов, в то время как «Единой России», даже по официальным данным, не удалось набрать и 50%.
Однако еще более опасной для властей оказалась тенденция, проявившаяся уже после выборов, в ходе протестного движения. Хотя это движение в значительной мере носило спонтанный характер, понятно, что оно просто не состоялось бы без лидеров, которые организовывали митинги, выступали на них, осуществляли мобилизацию сторонников и т.д. Выяснилось, что в обществе существует довольно большой набор политиков, находящихся вне контролируемой партийной системы и представляющих потенциальную угрозу для властей. Иными словами, эта партийная система не справилась и с функцией кооптации. А коль скоро она не справилась ни с одной из своих функций, ее нужно было изменить в интересах властей.
Поэтому совершенно естественно, что партийная реформа не только стала первой в пакете предложенных Медведевым изменений, но и была реализована стремительно (закон уже принят) и в достаточно радикальной форме. Основным содержанием реформы стало сокращение минимальной численности, достаточной для регистрации партии, с 40 000 до 500 человек. При этом власти проявили серьезную настойчивость в том, чтобы эта цифра, оглашенная еще в декабре, не изменилась в ходе прохождения законопроекта через парламент. Дело в том, что партии «легальной оппозиции», исходя из собственных интересов, требовали увеличения минимальной численности до 5, 10 или даже 20 тысяч. Критические голоса раздавались и из «Единой России». Но, опираясь на лояльное большинство в парламенте, правительство настояло на очень низкой планке. Более того, если первоначально планировалось ввести закон в действие с 1 января 2013 г., то из окончательного текста закона это ограничение ушло, и он вступит в силу безотлагательно после завершения законодательной процедуры.
Очевидно, власти стремятся именно к тому, чтобы количество партий в стране значительно возросло, и возросло именно в ближайшем будущем. Зачем? Прежде всего, это обусловлено необходимостью в кооптации новых игроков. Электоральные соображения не служат первоочередным стимулом. Следующие общероссийские выборы состоятся только в 2016 г. Более того, поскольку декабрьские выборы прошли одновременно с выборами законодательных собраний в 27 регионах, то и такие выборы в обозримом будущем немногочисленны. По большому счету, приобретать электоральное значение новые партии станут не раньше, чем в 2014 г. А вот проблема кооптации требует немедленного решения.
Есть все основания предполагать, что социально-экономическая напряженность в стране начнет нарастать уже осенью, и к этому времени нужно ввести все сколько-нибудь значительные организованные элементы оппозиции в рамки системы.
Но почему, с этой точки зрения, власти заинтересованы именно в многочисленности партий? Во-первых, относительная легкость регистрации партий побудит каждого из сколько-нибудь заметных политиков к созданию собственной. Действительно, наличие партии – это ресурс, который можно использовать как для выстраивания отношений с другими оппозиционерами, так и для наращивания репутации в СМИ. При этом понятно, что раздробленная на десятки мелких партий оппозиция не будет представлять реальной угрозы для властей просто в силу организационной слабости. Понятно и то, что каждая из новых партий будет вынуждена как-то артикулировать свои идеологические отличия от прочих, а это значит, что коалиционные взаимодействия в оппозиционной части политического спектра будут крайне затруднены. Власти надеются на то, что в течение довольно длительного времени все силы оппозиции будут поглощены лихорадочным партийным строительством, а значит, на собственно оппозиционную деятельность энергии уже не останется. Назовем это «негативной кооптацией», то есть привлечением в систему путем стимулирования отказа от борьбы против нее.
Во-вторых, есть аспект, который я бы назвал «позитивной кооптацией», то есть побуждением к вхождению в систему путем принятия ее правил игры. Дело в том, что новый закон о партиях, действительно облегчая процедуры регистрации, отнюдь не устраняет возможности манипуляций этим процессом со стороны властей. Собрать 500 членов – не очень сложная задача. Но в распоряжении Министерства юстиции остаются многочисленные возможности отказать в регистрации по иным техническим основаниям: например, из-за «нарушений» при созыве учредительного съезда партии или ее региональных конференций, несоответствия программы или устава партии тем или иным законам. Собственно, и до политической реформы большинству партий оказывали в регистрации именно по этим основаниям, а не из-за недостаточной численности.
Теперь вход открыт, но вот реально воспользоваться им смогут, преимущественно, те игроки, которые смогут дать гарантии своей относительной безопасности для властей.
По отношению к тем, кто таких гарантий дать не захочет, в распоряжении Министерства юстиции остается целый арсенал средств запрета.
Кроме того, следует учитывать, что в число новых партий войдут не только оппозиционные группы, но и организации, прямо подконтрольные властям. Такие организации процветали в России до 2005 г., и нет никаких оснований сомневаться, что новый закон даст толчок к их массовому возрождению.
Здесь, однако, мы переходим от функции кооптации к возможным электоральным задачам политической реформы. Конечно, не очевидно, что эти задачи станут практически актуальными. Вполне возможно, что ко времени сколько-нибудь важных избирательных кампаний новые законы просто отменят. Но нельзя исключить, что стратегия властей носит более долговременный характер.
Смогут ли власти по-прежнему контролировать законодательные органы власти – прежде всего, общероссийский парламент – при новой партийной системе?
Отвечая на этот вопрос, важно учесть, что нам уже известно, по какой системе будет избираться парламент. Это – пропорциональная закрыто-списочная система в едином общенациональном избирательном округе, с заградительным барьером 5%. Преодолеть его смогут лишь партии, набирающие около 5 миллионов голосов. При этом законопроект о парламентских выборах не предусматривает возможности создания предвыборных коалиций и требует, чтобы каждая партия выдвигала в составе списка лишь собственных членов или беспартийных, но не членов других партий. Закон о партиях, в свою очередь, делает участие в выборах условием выживания партий – не выполняя это условие, они лишаются регистрации. Таким образом, ставка делается на то, чтобы партии не только регистрировались в большом количестве, но и самостоятельно участвовали в выборах. Но при этом шансы на преодоление барьера остаются только у немногих больших партий.
В число таких партий будет обязательно входить «Единая Россия» или какая-то ее преемница, новая партия власти. Опыт показывает, что партия власти даже в крайне неблагоприятных условиях способна набирать порядка 35% голосов только за счет административной мобилизации избирателей. Важно понимать, что при данной избирательной системе такой уровень поддержки может конвертироваться в большинство мест. Для этого нужно, чтобы остальные преодолевшие барьер партии получили – все вместе – менее 35%. Таким образом, задача властей будет состоять только в том, чтобы оставшиеся 30% разошлись между партиями, не преодолевающими барьер. Тогда политическая монополия сохранится.
Реалистична ли эта задача? Вполне. Во-первых, в условиях, когда подавляющее большинство партий вступит на электоральную арену впервые, многие политики будут добросовестно заблуждаться относительно шансов своих партий, то есть искренне верить, что эти партии могут преодолеть барьер. В действительности, однако, их провал пойдет на пользу партии власти. Во-вторых, власти будут способны увеличить свое преимущество за счет подконтрольных организаций, «сплиттеров» и «спойлеров». Такие организации изобиловали в 1990-х и в первой половине 2000-х гг. «Сплиттеры» рассчитаны на то, чтобы отобрать голоса у той или иной оппозиционной партии, хотя для преодоления барьера этих голосов, как правило, недостаточно. «Спойлеры» стремятся не столько к получению голосов для себя, сколько к тому, чтобы путем ведения негативной кампании понизить уровень успеха той или иной оппозиционной партии, побудить ее сторонников либо не ходить на выборы, либо проголосовать за партии, у которых шансов на преодоление барьера заведомо нет. Таким образом, сочетание нового закона о партиях и избирательного законодательства создает в России ситуацию, при которой политическую монополию можно поддерживать и при высоком уровне фрагментации партийной системы.
Следует понимать, что облегчение регистрации партий – это важная победа движения за демократию в России. Да, власти смогут держать ситуацию под контролем и при новом законодательстве. Но механизмы контроля будут сложнее, и выше вероятность, что они в какой-то момент они дадут сбой. Однако это во многом зависит от оппозиции – от того, будет ли она послушно играть по навязываемым властями правилам, или сможет снова навязать им свою игру.
