Субъекты Федерации должны получить право самостоятельно устанавливать налоги
Пока националисты грозно машут лозунгом «Хватит кормить Кавказ!» множество вполне «славянских» областей и краев России из года в год нетерпеливо ждут финансовой помощи от Москвы. Более того - они не способны без этой помощи выжить. Такой вывод следует из опубликованного агентством «РИА-Аналитика» рейтинга регионов по уровню долговой нагрузки по итогам 2011 года .
Авторы доклада оценивают прошедший год как довольно успешный для регионов – в целом по стране положительные темпы экономического роста сопровождались увеличением бюджетных доходов. Кроме того, «в отличие от прошлых лет, капитальные расходы бюджетов в большей степени финансировались за счет собственных доходов, в то время как ранее заемные средства играли в этом процессе более заметную роль». В целом потребность регионов во внешнем финансировании была ниже, чем в 2010 году. В результате объем государственного долга субъектов РФ в 2011 году вырос лишь на 7% против 23% в 2010 году. Суммарный государственный долг субъектов РФ на начало 2012 года составил 1172,2 млрд руб., а долг муниципальных образований – 215,5 млрд руб. Среднее по стране отношение регионального госдолга к доходам бюджета составляет около 40%.
Лидерами по росту абсолютного объема госдолга в 2011 году стали Еврейская АО, государственный долг которой вырос в 2011 году более чем в 20 раз, а также Сахалинская область (571%), Псковская область (322%), Республика Тыва (283%).
Особо настораживают следующие цифры. Государственный долг превышает объем собственных доходов бюджета (без учета федеральных перечислений) у Республики Мордовия (175,2%) и у Республики Северная Осетия – Алания (118,4%). более 90% долга к собственным доходам по итогам 2011 года отмечена у Костромской и Астраханской областей (96.9% и 98.7% соответственно). При этом Бюджетный кодекс четко запрещает превышение долга над собственными доходами субъекта РФ. Поскольку долговая пирамида в ряде регионов, в том числе довольно близко расположенных к Москве продолжает разрастаться, какой-то выход из этой ситуации искать придется. «Каковы возможные пути выхода?» - с этим вопросом «СП» обратилась к экспертам.
Старший аналитик по долговым инструментам ФК «Уралсиб» Антон Табах считает, что в конечном итоге все неразрешимые силами региональных властей проблемы будут оплачены из федерального бюджета, и поэтому до настоящей катастрофы не дойдет.
«СП»: - 25 субъектов Российской Федерации – подавляющее их большинство находится на европейской части страны – имеют долги на сумму свыше 50% собственных региональных бюджетов. У группы «лидеров» долги достигают 90-175% их годового дохода. У некоторых из них только за последний год общая сумма долгов выросла в несколько раз. Насколько критичной для российской экономики в целом можно считать эту ситуацию?
- Дело не столько в долге как таковом, сколько в структуре долга. Например, Татарстан имеет отношение госдолга к собственным доходам на уровне 83%. Однако более 60% этого долга составляют различные госгарантии под масштабные экономические проекты, с которыми у региона нет практически никаких проблем. Висят абстрактно эти долги, на исполнение бюджета не влияют, да и есть не просят. Так что в Татарстане при формально большой цифре нет никакой проблемы.
Вообще есть три аспекта долговой проблемы. Первый – это упомянутое отношение размера госдолга к собственным доходам. Второй аспект – стоимость обслуживания долга. В приведенном примере с Татарстаном – это сущие копейки. И третий, может быть, наиболее важный аспект – это срочность выплат. Потому что регионы с равным долгом находятся в принципиально разных ситуациях. Если одному постоянно приходится рефинансировать банковские кредиты – это настоящая кабала, - а другой, скажем, как Москва в свои лучшие времена, может привлекать средства под свои 15-летние облигации. В этом отношении, конечно, ситуация в стране не очень благополучна. Сравните с Германией, в которой даже муниципальные долги обслуживаются из расчета не более 4-5% годовых, и это при самых дорогих «длинных» займах, при этом они еще имеют реальную возможность размещать собственные 50-летние облигации. В России самую дешевую стоимость обслуживания долгов имеет Самарская область – 7,5% годовых, а самую большую – Костромская область, в конце 2011 года она привлекла средства под 11,5% годовых. Учтите, что ни один российский регион не может привлечь займ денег больше, чем на 3 года.
В целом я нахожу ситуацию в стране не критичной, поскольку Минфин жестко держит руку на пульсе этих проблем. К тому же, надо сказать, что ряд субъектов самостоятельно вводят ряд законодательных ограничений на заимствования, которые гораздо жестче федеральных нормативов. Например, Самарская область имеет норматив отношения госдолга к собственным доходам не более 45%, а не 100%, как в Бюджетном кодексе.
Хотя, действительно, в стране есть ряд бывших «покойников», - например, Московская область – и сегодняшних «покойников». Но у нас регионы - это не штат Калифорния, который полностью будет решать проблемы самостоятельно.
«СП»: - Грозит ли дефолт в ближайшее время каким-либо из субъектов РФ? Каковы могут быть последствия дефолтов?
- Критичной можно было назвать ситуацию Московской области в период 2008-09 годов, когда дефолт представлялся неизбежным, что было связано с различными криминальными сюжетами. Однако федеральный центр полностью погасил проблему за свой счет, и фактически область перешла под федеральное управление. Сама область снизила за 3 года долговую нагрузку с более 100% от собственных доходов до 60%. Так что теперь она вышла из зоны риска.
Однако повторения этой истории можно ожидать в отношении любого из нынешних проблемных регионов. Поэтому в рассуждениях о каких-либо последствиях дефолтов я практического смысла не вижу.
«СП»: - Есть ли экономический смысл в изменении конфигурации административных границ регионов, новых объединениях краев и областей? Может ли федеральная власть пойти на подобные объединения в нынешней политической ситуации?
- Я не знаю примеров, когда регионы объединяли ради решения долговых проблем. Ради стабилизации бюджетов, стимулирования экономического развития территорий – были случаи присоединения маленьких регионов к успешным гигантам. Умозрительно сегодня можно придумать такие сценарии. Но географически должников-рекордсменов объединять не с кем, да и смысла нет. Насколько я знаю, политическими властями такие проекты сегодня не рассматриваются.
Лучше начать развивать проблемные субъекты. Например, Калужская область тоже полезла в долги, но ради развития – она хорошо вложилась в развитие необходимой для подъема своей экономики инфраструктуры. Но теперь она снижает долговую нагрузку.
«СП»: - В чем причина большой задолженности ряда регионов: исторический фактор, плохое управление, неумение привлекать инвестиции, налоговая политика центра, урезание самостоятельных функций субъектов Федерации?
- Если взять группу самых неблагополучных регионов, то у Северной Осетии – Алании причина кризисной ситуации кроется в исторически очень слабой доходной базе, и туда традиционно направляется очень много денег из федерального бюджета. Астраханская область вкладывала очень много средств в начале 2000-х в развитие изношенной инфраструктуры, фактически это были расходы на развитие. В последние годы она успешно замещает короткие займы более длинными и дешевыми. Лидер неудачников - Мордовия, имеет адекватный ее положению рейтинг, но поскольку она фактически не присутствует на рынке заимствований, то у нее нет и проблем с этим рейтингом. Ситуация в Мордовии представляется вполне предсказуемой, посмотрим, что из этого выйдет.
«СП»: - Какие вы видите пути выхода из этой ситуации? Понятно, что административных и финансовых ресурсов наиболее неблагополучных краев и областей для стратегического решения проблемы недостаточно. А что по силам центру?
- А зачем что-то решать? Действительно, есть Мордовия и не только, которые совершенно не в состоянии выплыть самостоятельно. Но эти проблемы фактически законсервированы – никто не лезет ломать сложившуюся систему. Над ситуацией очень плотно наблюдает центр, и все четко понимают, что придет день, и федеральная власть неизбежно вмешается, внесет деньги, и не будет ни катастроф, ни потрясений. Во всяком случае, жителей регионов эта ситуация нисколько не коснется. Центр за регионы заплатить сможет.
Впрочем, не всех устраивает подобный подход. Так, научный руководитель Государственного университета - Высшей школы экономики Евгений Ясин, соглашаясь с тем, что федеральный центр заплатит за всех самых злостных должников, чтобы не допустить больших потрясений, считает, что эту систему надо трансформировать в принципе.
- Надо понимать, что подобные долговые проблемы неизбежно возникают в условиях высокой степени централизации власти, и закономерно возникающей вследствие этого финансовой зависимости регионов от столицы, - говорит он - Как следствие, эта система предполагает большой объем трансфертов из федерального бюджета провинциям, которые не могут в рамках этой системы иметь собственную прочную доходную базу. Поэтому я говорю, что неправильно, когда в нашем государстве работает такая система. Чрезмерно регулируя власти на местах, мы не даем им возможность мобилизовать собственные источники доходов. Я считаю необходимым предоставить властям субъектов самостоятельно устанавливать налоги, чтобы более полно формировать бюджетные доходы.
«СП»: - А вы не боитесь разгула этакой финансовой вольницы на местах? Губернские власти по русской привычке ведь от души размахнуться…
- У вас трогательное единство взглядов с Владимиром Владимировичем Путиным. Давайте исходить из того, что у нас федеративное государство, и поэтому надо дать регионам больше свободы.
Да, такие вещи чреваты. Чреваты увеличением налогов безо всякой ответственности губернатора и других чиновников за финансовое состояние субъекта федерации. Надо прописать в законе отдельно судьбу губернаторов после того, как он утопит свой регион в долгах. В этой ситуации федеральная власть должна получить право объявлять режим чрезвычайной ситуации, когда губернатор автоматически следует в отставку, а на место прибывает федеральный чиновник, представитель президента России и начинает наводить порядок. Практически во всех странах такие меры прописаны в законодательстве, поэтому в реальности такие дефолтные ситуации возникают крайне редко. Потому что ответственность чиновника такого ранга – это не ответственность частного лица или компании за свои долги. Здесь другой порядок ответственности.
А у нас сегодня такой ответственности не предусмотрено, и любой губернатор, который неподъемные долги делает, прекрасно понимает, что в этом нет ничего страшного: из центра приедут и помогут. И правда – помогают.
«СП»: - По сути, вы предлагаете замахнуться на радикальные перемены.
- Не надо этого бояться. Просто один раз надо решить: мы, Россия, государство унитарное или федеративное. Исторически всегда были унитарным. Разве что некоторую автономию имели Хивинское и Кокандское ханства. Потом мы решили, что мы – большая страна, и поэтому должно быть у нас федеративное устройство. Но, раз мы выбрали эту непривычную для нас организацию, давайте уже к ней привыкать, а не менять наше государственное устройство каждые несколько лет.
Потому что пока в центре беспокоятся, какая там гречиха уродилась в провинции, будут издалека тянуться в московские приемные люди : «Дмитрий Анатольевич, проблемы с гречихой – помогите!». А разве нам это надо?
